Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

Вместе с тем на определенном этапе советской истории система

контроля стала сдавать свои позиции, начала проявлять сбои. Не-
смотря на многочисленные директивы руководства страны, лозунг
«Экономика должна быть экономной» так и остался только лозунгом.
Хищения социалистической собственности, осуществляемые повсе-
местно, стали привычным явлением образа жизни советского обще-
ства. Неэффективное распоряжение государственной собственнос-
тью и государственными финансовыми ресурсами привело к развалу
экономики страны и, как следствие этого, к краху советского строя.

§ 17.1. Типы, виды и принципы

социально-правового контроля

Социально-правовой контроль является таким этапом деятель-

ности гражданских служащих в процессе выполнения государствен-
ных решений, который направлен на обнаружение и ликвидацию от-
клонений от принятых целей и норм. Это проверка качества
государственной деятельности посредством сопоставления фактически

достигнутых результатов с теми стандартами, которые были постав-
лены в государственных решениях.

Разновидностью контроля является

 ревизия

 (лат.

 revisio

 — пере-

смотр), которая представляет собой обследование хозяйственно-фи-
нансовой деятельности учреждения, предприятия или должностного
лица с целью проверки правильности и законности их действий.

Социально-правовой контроль играет важную роль в современ-

ном обществе. На его организацию расходуются значительные ресурсы.
Можно выделить

 два типа контроля: государственный и общественный

(негосударственный, организуемый гражданским обществом). Госу-

дарственный контроль осуществляется государством и его органами.

Они в основном комплектуются гражданскими служащими. Обще-

ственный или негосударственный контроль осуществляется граждан-
ским обществом и его органами. Причем общественный контроль за
деятельностью политических руководителей и гражданских служа-
щих также должен быть легитимным, узаконенным.

Оба типа контроля могут иметь различные формы или виды.

Обычно выделяют

 шесть видов социально-правового контроля: пред-

варительный и фактический, внутренний и внешний, формальный
и исполнительский

1

.

1

 См.: Контрольно-счетные органы Российской Федерации (в вопросах

и ответах) / под общ. ред.  С В . Степашина. М., 2001. С. 109—110.

361

Предварительный контроль

 представляет собой проверку админи-

стративных и финансовых документов, проводимую до получения
информации об имевших место нарушениях.

 Контроль по факту

(фактический) — это проверка, проводимая после получения информа-
ции о факте допущенного нарушения. Эффективный предваритель-
ный контроль является неотъемлемой частью надежной системы уп-
равления доверенными материальными

 и

 денежными средствами. Он

может быть проведен высшим контрольным органом или другими
контрольными организациями.

Внутренний и внешний контроль проводится соответствующи-

ми службами

 и

 органами.

 Внутренние

 контрольные службы созда-

ются внутри отдельных министерств. Они обязательно подчиняются

руководителю организации, внутри которой создаются. Однако эти
службы должны быть по возможности функционально и

 организа-

ционно

 независимыми внутри соответствующей организационной

структуры. В отличие от них

 внешние

 ревизионные службы ire явля-

ются частью организационной структуры проверяемых организаций.
Так, высшие контрольные органы законодательной и исполнитель-
ной власти являются внешними ревизионными органами админист-
ративного

 и

 финансового

 контроля.

 В качестве таковых выступают

Генеральная прокуратура РФ (образуемая Президентом РФ

 и

 Сове-

том Федерации) и Счетная палата РФ (образуемая также Президен-
том и двумя палатами Федерального Собрания).

Формальный контроль

 осуществляется в процессе текущей госу-

дарственной деятельности, когда получаемые результаты проверя-

ются, сличаются лишь по формально-логическим основаниям. При
этом объектом контроля могут быть как общие социально-экономи-
ческие

 результаты,

 так

 и

 частные характеристики отдельных адми-

нистративных процессов. Корректирующие воздействия осуществ-

ляются при этом по ходу реализации проекта. Формальный контроль
является средством осуществления обратной связи. Традиционной
задачей контрольного органа является проверка законности и пра-
вильности распределения материальных и финансовых средств, а так-
же ведения бухгалтерских счетов.

Исполнительский контроль

 (или заключительный) проводится

обычно после того, как работа выполнена, что фиксируется в итого-
вом результате, который сравнивается с принятыми стандартами или
целями. Данный вид контроля направлен на проверку того, насколь-
ко эффективно и экономно расходуются государственные средства.
Он включает не только специфические аспекты государственного ре-

362

гулирования, но и всю управленческую деятельность, в том числе
организационной и административной систем.

Отраслевые контрольные органы могут выполнять возложенные

на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда
предельно независимы от проверяемых ими организаций, и защище-
ны от постороннего влияния. Их самостоятельность неразрывно свя-

зана с независимостью их членов, которые принимают решения за
контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей
стороной.

Каковы основные принципы деятельности контрольных органов?

Если взять закон «О Счетной палате Российской Федерации», то

в ст. 3! этого закона указывается, что

 в качестве основных принципов

деятельности контрольных органов названы законность, объектив-
ность и гласность.

 Рассмотрим эти принципы, которые в той или

иной форме повторяются и в других контрольных органах.

Принцип законности

 в отношении контрольных органов прояв-

ляется в двух аспектах. Во-первых, они могут создаваться лишь на
легитимной основе. Под каждый из них должны приниматься свои
особые законы. Например, Счетная палата РФ создана на основе

Конституции РФ (ст. 101, п. 5) и Федерального закона от 11 января

1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ». И, во-вторых, контрольные

органы обязаны действовать строго в рамках закона, оценка действий
подконтрольных организаций и лиц должна избегать произвольных,
логических и тем более бытовых и поверхностных толкований и обос-
новываться исключительно на букве и духе закона.

Высшие должностные лица отраслевого контрольного органа не-

сут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в за-
ключениях и иных документах контрольного органа, за сохранность
передаваемых проверяемыми организациями документов, за достовер-
ность результатов контрольных мероприятий, сохранение государст-
венной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, а также в
отношении защиты служебной информации. Особо следует отметить
установленное именно в целях соблюдения законности положение,
запрещающее контрольному органу и его работникам давать полити-
ческие оценки решениям, принимаемым органами представительной
и исполнительной власти по вопросам их ведения.

Принцип объективности

 является определяющим условием эф-

фективной контрольной работы. Без объективности теряется смысл
контроля как функции государственного и общественного управле-
ния, как основной формы обратной связи и базы для принятия уп-
равленческих решений. Именно для обеспечения объективного отра-

363

жения реалий административной и финансово-экономической дея-
тельности контрольным органам необходимы организационная и функ-
циональная независимость и гласность, чтобы избежать внешнего
воздействия. Объективность заключений повышается тем больше, чем
выше уровень обобщения получаемой информации, что обеспечива-
ется системностью контрольной работы.

Объективность обеспечивается установлением высоких квали-

фикационных требований к лицам, которые занимают ответствен-
ные должности в контрольном органе. Так, прокурорами и руководи-
телями Счетной палаты РФ могут быть лишь граждане РФ, имеющие
высшее образование и опыт профессиональной деятельности в обла-
сти государственного управления, государственного контроля, эко-
номики, финансов (ст. 5 и 6 Федерального закона «О Счетной палате РФ»).

В целях повышения объективности контрольные органы обычно

наделяются правом привлекать к своей работе специалистов иных
организаций и независимых экспертов, а также наиболее квалифи-
цированных сотрудников других контрольных органов. В этих же
целях предусматриваются некоторые процедурные гарантии, кото-
рые не допускают принятия единоличных решений. Данные процеду-
ры, как правило, подробно описываются в регламенте деятельности
контрольного органа.

Принцип гласности

 присущ контрольным органам по самому смыс-

лу их существования, поскольку они образуются прямо или опосре-
дованно налогоплательщиками и представляют их интересы. Среди
этих интересов немаловажное значение занимает объективная (прав-
дивая) информация о деятельности соответствующих государствен-

ных органов, в конечном счете, сформированных и нанятых на день-
ги налогоплательщиков для исполнения общественных функций.
Население имеет право знать, кто и каким образом распоряжается
общими материальными и финансовыми ресурсами.

В условиях гласности результаты контрольных мероприятий,

проводимых контрольными органами, трудно оставить без внима-
ния, поэтому общественность следит за развитием различных реви-
зий. Принцип гласности реализуется в первую очередь путем обяза-
тельного, установленного законом опубликования для ознакомления
общественности ежегодного отчета, в котором в сжатом виде пред-
ставляются результаты всех контрольных мероприятий, проведен-
ных контрольным органом за прошедший год, дается оценка реак-

ции органов государственной власти на выявленные нарушения
и недостатки, предлагаются обобщенные выводы и рекомендации но
их устранению.

364

Органы контроля могут быть коллегиальными и единоличными,

избираемыми и назначаемыми, действующими в течение определен-
ного срока без права переизбрания (переназначения) или для их кад-
рового состава установлен пожизненный срок (достижение опреде-
ленного возраста) и т.д. Работа в органах контроля несовместима
с занятием какой-либо другой должности (кроме творческой).

Контрольные органы не вправе сами применять какие-либо

санкции в отношении кадров государственных и иных органов. Эти
санкции применяют другие, уполномоченные на то учреждения, по
докладу органов контроля или в соответствии с принятыми ими реше-
ниями.

 Основная задача контрольных органов — установление фак-

тов нарушений закона,

 а в ряде случаев — недобросовестности, не-

целесообразности и иногда неэтичности поведения политических
руководителей и государственных гражданских служащих, составле-
ние акта о нарушениях, представление доклада соответствующему
органу или обращение в суд. Если при проверке действий физиче-
ского лица или государственного и иного органа обнаруживаются
какие-либо нарушения государственных законов, работник конт-
рольного органа может подвергнуть данное лицо или данный госу-
дарственный и иной орган различным штрафам или передать дело
в суд.

Президент РФ В.В. Путин в своем Послании Федеральному

Собранию РФ в 2004 г. по поводу злоупотреблений контрольной

функцией со стороны различных государственных учреждений ска-
зал, что в стране сейчас имеется свыше 35 тыс. федеральных госу-
дарственных учреждений, многие из которых наделены функциями
по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражда-
нам и бизнесу свои «услуги» по проведению экспертиз, консульта-
ций и т.д.

По рекомендации Президента правительство должно изъять из

компетенции государственных учреждений, не являющихся органа-
ми управления, властные и контрольных полномочия. Кроме того,
государственные функции, уже признанные избыточными, не долж-
ны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муници-
палитетов.

§ 17.2. О системе социально-правового контроля

В России пока идут дискуссии о возможной системе социально-

правового контроля. Организовано множество в основном государ-
ственных контрольных органов как внешнего, так и внутреннего ха-

365