Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

рактера, которые, по мнению некоторых авторов, пока не объединя-
ются в единую систему. Они считают, что отсутствие такой системы
является «традицией» для нашей страны. По их мнению, после по-
беды очередных революций (1917 и 1991 гг.) в качестве первооче-
редной задачи обычно упраздняли государственный контроль.

Другие полагают, что контроль является такой же ветвью госу-

дарства, как законодательная, исполнительная и судебная власть

1

.

С таким подходом трудно согласиться. Создание подобного органа,

контролирующего все и вся,— вряд ли выполнимая задача в услови-
ях современной экономической ситуации. Этот орган страдал бы ги-

гантизмом, был бы весьма дорогостоящим и очень быстро утратил

бы контакт с реальностью. И, кроме того, создание единого органа,
всесторонне занимающегося контролем и его координацией, не сни-
мал бы отраслевой координации в системе исполнительной власти.

Третьи заявляют, что инициативу по созданию системы государ-

ственного контроля должен взять на себя президент страны. Такой
подход к решению проблемы обеспечит функциональную независи-
мость государственного контроля и позволит Президенту РФ полу-
чать непосредственно всю достоверную информацию о подконтроль-
ных объектах с целью ее сопоставления, выявления причин
противоречий между реальной действительностью и ее заданной мо-
делью. Подобная информация, предоставленная государственным кон-
тролем, устранит перекосы в прогнозировании макроэкономических
процессов

2

.

Очевидно, государственный контроль в современных условиях

нельзя организовать под главенством одного органа (пускай даже
главы государства). Слишком специфическими являются задачи кон-
троля. К тому же контроль по своему характеру, как правило, исклю-
чает иерархию и соподчиненность всех контролирующих органов.
В противном случае вместо противодействия усилению исполнитель-
ной власти, ее неправомерным акциям мы бы получили один всекон-
тролирующий авторитарный орган.

Создание надежной системы государственного контроля, веро-

ятно, должно ориентироваться на федеральную специфику нашей
страны, того, что она состоит из 88 субъектов Федерации, равноцен-
ных в правовом отношении. Этот контроль не может претендовать

' См.: Государственное

 управление:

 основы теории и организации / под ред.

В.А. Козбаненко. М.,

 2000.

 С. 354.

2

 См.:

 Соменков А.

 Система, координируемая Президентом // Президент-

ский контроль. Информационный бюллетень. 2001. № 6. С. 6—7.

366

на самостоятельную ветвь государственной власти или осуществляться
каким-либо одним супергигантским государственным органом, так
как контроль распространен везде и повсюду как в государстве, так
и в гражданском обществе.

Несомненно, он должен характеризоваться многоступенчатостью,

охватом, как минимум, трех ступеней: на организационном (в госу-
дарственных органах, учреждениях, предприятиях), региональном
(субъектов РФ) и федеральном уровнях. У нас уже сформировались
два общих контрольных органа: Генеральная прокуратура РФ для
контроля за исполнением законов в государственно-административ-
ной деятельности и Счетная палата РФ для контроля за исполнени-
ем законов в бюджетно-финансовой деятельности. Кроме того, от-
раслевой контроль осуществляют все федеральные службы.

Составляют ли они систему государственных контрольных орга-

нов в стране? В отличие от вышерассмотренных точек зрения, ко-
торые считают, что в России нет единой системы контрольных ор-
ганов и предлагают свои рецепты создания такой структуры, по
Конституции РФ, законам «О прокуратуре РФ» и «Счетной палате
РФ», а также Указу Президента РФ «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти» данная система не только
спроектирована, но даже законодательно принята. Вся проблема в том,
что мы еще в должной мере не отработали эти легитимные механиз-
мы и как следует не овладели ими в своей государственной деятель-
ности. Несомненно, эти механизмы должны быть в чем-то дополне-
ны, в чем-то изменены, но система государственного контроля
в основном уже выстроена.

Определенную проблему здесь создает социальный настрой мно-

гих прокурорских работников. Среди них распространено мнение,
что прокуратура не является элементом (частью) судебной власти.

На вопрос «А к какой же ветви она примыкает?» обычно отвечают —
к президентской (?). Но это вызывает сомнения, поскольку прези-

дент в настоящее время возглавляет исполнительную власть и по-
этому должен контролировать сам себя (?).

Вместе с тем по Конституции РФ и закону 1992 г. «О прокура-

туре РФ» прокуратура вполне определенно относится к судебной
власти. Участие прокурора в судебном заседании является особым
направлением прокурорской деятельности. Но прокуроры, задейство-
ванные в судах общей компетенции и арбитражных судах, очень не-
регулярно принимают в них участие. Об этом говорят многочислен-
ные факты, когда судьи, используя отсутствие прокурора, принимали
противозаконные акты, о чем писала и пишет вся российская пресса.

367

Особенно много таких случаев в сфере перераспределения имуще-
ства. Это признавал и прежний Генеральный прокурор В. Устинов

1

.

Кроме того, прокуратура является главным контролером не только

низовых судов, но и всех судов, в том числе региональных (субъек-
тов Федерации) и федеральных. Однако реально Генеральная проку-
ратура пока не контролирует в должной мере судебную власть, и это
наносит колоссальный вред государственному управлению, а также
бюджетному обеспечению различных сфер государственной и соци-
альной деятельности.

В стране имеются общие контрольные органы и отраслевые, ко-

торые надо осовременить или создать вновь (если их не было рань-
ше). Отраслевые контрольные органы, естественно, должны подчи-
няться соответствующим министерствам. Но влияние министерств
на отраслевые контрольные органы должно быть как-то ограничено,
и сделать это целесообразно именно за счет нормативных правовых

установлений. Например, Президент РФ и Председатель Правитель-
ства РФ предлагают кандидатуры на должность руководителей кон-
трольных органов, а утверждаются они на заседании Совета Феде-
рации. Точно так же утверждение их заместителей — на сессии

Государственной Думы.

§ 17.3. Прокуратура как общегосударственный

административный контроль

Наиболее важной внешней контрольной организацией в стране

является

 Генеральная прокуратура Российской Федерации.

 Какой кон-

троль она осуществляет? Это единая федеральная централизованная
система органов, осуществляющих от имени государства надзор (кон-
троль) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов,
действующих на всей территории России. Цель прокурорской дея-
тельности — обеспечение верховенства закона, защита прав и свобод
человека и гражданина, интересов общества и государства. Она на-
правляется Федеральным законом от 17 января 1992 г. «О прокура-
туре Российской Федерации».

Следовательно, под прокурорским надзором следует понимать

осуществляемую от имени государства деятельность по обеспечению
точного исполнения и единообразного применения Конституции РФ
и законов путем своевременного выявления и принятия мер к уста-

новленным нарушениям, привлечения виновных к ответственности.

1

 См.: Российская газета. 2006. 6 февр.

368

Особенности прокурорского надзора. Во-первых, этот вид над-

зора распространяется на исполнение Конституции РФ и всех

нормативных актов, обладающих юридической силой закона.

 В этом

принципиальное отличие прокурорского надзора от иных видов осу-
ществляемого государственными органами надзора и контроля (ад-
министративного, экологического, санитарного и т.д.).

 Во-вторых,

прокуратура не уполномочена надзирать за высшими органами зако-
нодательной и исполнительной власти, и соответственно высшими
должностными лицами государства.

 Но в сферу ее надзора включе-

ны все суды, в том числе Конституционный суд РФ, суды общей
юрисдикции и арбитражные суды, а также все судьи

1

. Кроме того, ей

поднадзорны все работники Центральной избирательной комиссии,
Счетной палаты, государственных финансовых органов.

Естественно, данный факт порождает сомнения. Почему из че-

тырех ветвей власти высшие должностные лица законодательной
и исполнительной ветвей неподнадзорны прокуратуре, а двух дру-
гих — поднадзорны? Судя по всему, эту проблему следует изучить,
соответствующим образом обсудить и принять необходимые реше-
ния. Высшие должностные лица всех ветвей власти должны иметь
определенные правовые преимущества, но оговоренные законом. Ис-
тория современного российского государства, будучи весьма непро-
должительной, тем не менее уже показала достаточно много фактов
противоречивых действий наших высших должностных лиц.

Деятельность прокуратуры строится на определенных принци-

пах, среди которых следует выделить принципы единства и центра-
лизации; независимости от федеральных, субъектов Федерации и ме-
стных органов; гласности (ст. 4 Закона о прокуратуре).

Принцип единства и централизации

 состоит в том, что органы

прокуратуры представляют собой единую систему, возглавляемую
Генеральным прокурором РФ. Она означает единство целей и задач,
стоящих перед прокуратурами всех звеньев, и определяется общно-
стью форм и методов, способов осуществления надзора за исполнением
законов, единством средств прокурорского реагирования на выяв-
ленные нарушения закона, а также принятия мер по предупрежде-
нию нарушений закона. Этот принцип определяет положение, по
которому вышестоящий прокурор вправе передать свои полномочия
нижестоящему прокурору, а также принять на себя полномочия ни-
жестоящих прокуроров.

1

 См.:

 Гуценко К.Ф., Ковалев МЛ.

 Правоохранительные органы: учебник. М.,

2002. С. 313.

369

Принцип независимости

 означает осуществление прокуратурой

надзора за правильным и единообразным применением законов, не-
смотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни
было местным влияниям. В деятельности по надзору за исполнени-
ем законов приоритет отдается законам Российской Федерации, а так-
же единообразному их пониманию и толкованию.

Принцип гласности

 состоит в том, что прокуратура, как и другие

контрольные органы, осуществляет свои функции не изолированно
от общественности, а действует социально прозрачно, но в той мере,
в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав
и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой зако-
ном тайны. Органы прокуратуры обязаны информировать о состоя-
нии законности федеральные и региональные органы власти, а так-
же местное самоуправление и население

1

.

Прокурорский надзор осуществляется обычно по четырем от-

раслям: 1) общего надзора; 2) надзора за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина; 3) надзора за исполнением законов органа-
ми, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дозна-
ния и предварительного следствия; 4) надзора за исполнением зако-
нов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание.

Отраслью общего надзора

 принято называть самую объемную

часть прокурорской деятельности, которая связана с исполнением
законов федеральными министерствами, государственными служба-
ми и агентствами исполнительной власти, представительными (зако-
нодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами
местного самоуправления, органами военного управления, органами
контроля, их должностными лицами, органами управления коммер-
ческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием
законам издаваемых ими правовых актов (ч. 2 ст. 1 и ст. 21—25).

При осуществлении своей деятельности прокуратура не может

подменять иные государственные и негосударственные органы, вме-
шиваться в их оперативно-хозяйственную работу. Прокурорские про-
верки в данной сфере проводятся на основании поступивших сооб-
щений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих
непосредственного прокурорского реагирования.

Осуществляя общий надзор, прокурор вправе беспрепятственно

входить на территории и в помещения проверяемых объектов надзо-
ра, иметь доступ к документам и материалам, требовать от руководи-

1

 См.:

 Гуценко К.Ф., Ковалев МЛ.

 Указ. соч. С. 315.

370