Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

3. Каковы основные принципы деятельности контрольных органов?
4. Есть ли в России система социально-правового контроля?
5. Какова роль прокуратуры в государственном контроле?

6. Какое место занимает Счетная палата в государственном кон-

троле?

7. Каковы стадии ежегодного контроля исполнения бюджета?

Рекомендуемая литература

Конституция Российской Федерации. М., 1993.
О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федераль-

ный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

О прокуратуре Российской Федерации. Федеральный закон от 17 января

1992 г. № 2202-1.

О Счетной палате Российской Федерации. Федеральный закон от 11 янва-

ря 1995 г. № 4-ФЗ.

Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации: История

создания. Дела и люди. Перспективы развития / сост. И.П. Нику-
лин, Д.И. Саморуков, Н.С. Столяров. М., 2001.

Граждан В.Д.

 Государственная гражданская служба: учеб. пособие. М., 2005.

Гуценко К.Ф., Ковалев М.А.

 Правоохранительные органы: учебник. М., 2002.

Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О систе-

ме государственной службы Российской Федерации» и Федераль-
ному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» / иод общ. ред.
Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. М., 2005.

Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской

службе Российской Федерации» и законодательству о граждан-
ской службе зарубежных государств / А.Ф. Ноздрачев и др. М.,
2005.

Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской

службе Российской Федерации» / под ред. Э.Г. Липатова,
СЕ. Чаннова. М., 2006.

Контрольно-счетные органы в Российской Федерации (в вопросах и отве-

тах) / под общ. ред. СВ. Степашина. М., 2001.

Овсянко ДМ.

 Государственная служба Российской Федерации: учеб. посо-

бие. М., 2005.

381

ГЛАВА 18

БЮРОКРАТИЗМ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

Ключевые

 бюрократизм и бюрократия; технология бюрократи-

понятия:

 ческой власти; социальные предпосылки современ-

ного бюрократизма; условия преодоления основных
форм бюрократизма

В свое время канцлер Германской империи князь Бисмарк (1815—

1898) заметил: при плохих законах, но с хорошими чиновниками

управление еще возможно, но при плохих чиновниках не помогут
никакие законы. Для россиян, где государственный аппарат оказы-

вает огромное влияние на все сферы общественной жизни, эти слова
как нельзя более актуальны. Наше дальнейшее развитие во многом

зависят от совершенствования технологии в сфере

 государственной

службы, прогрессивных форм организации труда государственных
служащих, новых методов их стимулирования. В современной об-
становке особенно

 нетерпимо добродушное

 отношение к силе инер-

ции в государственном управлении, привычке к старому, волоките,
формализму, к тому, что составляет различные оттенки таких явле-
ний, как бюрократизм.

§ 18.1. Бюрократизм как форма абсолютизации роли
административного аппарата в управлении

Что такое бюрократия

 и

 бюрократизм? Оба эти явления — это

формы управленческой деятельности.

 Существует

 два подхода к гол-

кованию данных

 понятий

 — традиционный и веберовский

 (по

 имени

М. Вебера). При традиционном подходе между этими понятиями,
во-первых, не делается различия и они используются как синонимы,

а во-вторых, смысл бюрократии ассоциируется с рутиной в деятель-
ности государственных чиновников, их

 медлительностью,

 усложне-

нием организационных процедур, игнорированием реальных интере-
сов, нужд и потребностей людей. По мнению В.И. Даля, бюрократия —
это «управление, где господствует чиноначалие; степенная подчи-

382

ненность; зависимость каждого лица от высшего и бумажное много-
писание при этом; многоначалие и многописание». У любой бюро-
кратии, в какой бы сфере она не проявлялась, есть, искушение вос-
пользоваться своим положением, своим, если хотите превосходством
над рядовым гражданином. Но В.И. Даль не заметил главного в де-
ятельности бюрократа — наплевательское, а подчас и издеватель-
ское отношение к людям — «просителям» и изрядно распространен-
ное «мздоимство» (плату за оказанные «услуги»).

Бюрократизм (фр.

 bureau

 — бюро, канцелярия и гр.

 kratos —

власть) возникает при отрыве органов власти (особенно работников
канцелярий, аппарата) от населения, «электората». Он связан с иерар-
хической структурой власти. Это специфическая форма социального
управления в обществе, в котором центры исполнительного руко-
водства практически независимы от интересов решений большин-
ства членов общества, а задачи функционирования подчинены це-
лям сохранения и укрепления этих центров (государственных
органов).

В широком смысле слова бюрократизм связан с превратным по-

ниманием и осуществлением государственной власти — политиче-
ской, экономической, организационной и др. Государственное управ-
ление вырождается в бюрократизм тогда, когда начинает замыкаться
на самом себе. Оно перестает ориентироваться на задачи конкрет-
ных социальных организаций, общества в целом, а сосредоточивает-
ся на удовлетворении собственных потребностей.

 Бюрократизм

 —

это искаженная форма государственного управления, система поли-
тического и социального руководства, основанная на отрыве органов
власти от воли членов общества и направленная на удовлетворение

своих корпоративных, узкокорыстных интересов.

Другой подход к истолкованию данного понятия связан с име-

нем одного из крупнейших социологов XIX — начала XX в. Максом
Вебером. В своей работе «Политика как призвание и профессия» он
анализирует легитимные типы государства, которых насчитывает три —
патриархальный, харизматический и легальный.

Патриархальное (традиционное) государство, обусловленное пра-

вами, привычкой к определенному поведению, основано на вере не
только в законность, но даже в священность издревле существовав-
ших порядков и властей. Этот тип по своей структуре во многом
сходен со структурой патриархальной семьи, что делает особенно
прочным и устойчивым этот тип легитимности. Здесь не столько слу-
жебная дисциплина или деловая компетентность, сколько личная
преданность служит основанием для назначения на должность и для

383

продвижения по иерархической лестнице. Поскольку ничто не ста-
вит предела произволу господина, то иерархическое членение госу-

дарственных должностей часто нарушается дарованными привиле-

гиями.

Харизматический тип легитимного господства основан на харизме

(гр.

 charisma —

 божественном даре), некоторой экстраординарной

способности, выделяющей индивида среди остальных людей. Она не
столько приобретается им, сколько даруется ему — природой, богом,
судьбой. К харизматическим качествам Вебер относит магические
способности, пророческий дар, выдающуюся силу духа и слова. Ими
обладают герои, великие полководцы, маги, пророки и провидцы,
гениальные художники, выдающиеся политики, основатели мировых
религий (Будда, Иисус, Магомет), основатели государств (Солон,
Ликург), великие завоеватели (Александр Македонский, Цезарь,
Наполеон). Основной базой харизматического господства является
аффективный (необычный, неестественный) тип социального дей-
ствия.

Легальный тип государства характерен для европейских стран

конца XVIII и начала XIX столетий, где люди подчиняются не лич-
ностям (королям, императорам), а законам. В этих государствах ап-
парат управления состоит из специально обученных чиновников,
к которым предъявляются требования действовать но строго фор-
мальным и рациональным правилам. Именно данную форму управ-
ления Вебер и назвал «рациональной бюрократией». Легальное гос-
подство, в основе которого лежит формально-правовое начало,
оказалось одной из необходимых предпосылок развития современ-
ного капитализма как системы формальной рациональности

1

.

Действительно, в любой системе государства происходит деле-

ние (дихотомия) на политических руководителей и обслуживающий
аппарат, чиновников, работу которых Вебер называет «бюрократи-
ей». По словам В.Г. Смолькова, бюрократия в своем естестве «явля-
ется прогрессивной технологией, позволяющей значительно рацио-
нализировать процесс управления и повысить эффективность

организации. Бюрократическая модель означает, что работники долж-
ны действовать не как частные, а как формальные лица, наделенные
определенными правами и ответственностью»

2

. Другими словами,

бюрократия в этом смысле — это целесообразная деятельность аппа-

' См.:

 Вебер М.

 Избр. произведения / пер. с нем. М., 1990. С. 646—647.

2

 Смольков В.Г.

 Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к миниму-

му? // Государственная служба. 2002. № 1(15). С. 42.

384

рата государственных органов или административное управление, без
которого не может обойтись любая значительная система управле-
ния.

Бюрократия как рациональная деятельность аппарата государ-

ственных органов естественно отличается от бюрократизма как ис-
каженной деятельности этого же аппарата по удовлетворению своих
корпоративных, узкокорыстных интересов. Первое нацелено на доб-
росовестное обслуживание общества, второе ориентировано на себя.

Но между этими состояниями управления нет пропасти. Бюрокра-

тия при определенных условиях может перерасти в бюрократизм.

И напротив, бюрократизм под воздействием социального и государ-
ственного контроля может стать рациональной бюрократией или ад-

министративным (аппаратным) управлением. Именно эта задача по
трансформации современного бюрократизма в рациональную адми-
нистративную бюрократию в полный рост встала перед нашим об-
ществом.

Богатое содержание для анализа бюрократии дает историческое

прошлое. Понятие «бюрократия» возникло в либеральной буржуаз-
ной общественно-политической мысли XVIII-XIX вв. В России впер-
вые целостное представление о государственной бюрократии было
изложено в «Табели о рангах», принятой Петром I в 1722 г.

Возникновение бюрократии и бюрократизма органично связано

с возникновением и развитием государства, т.е. политической влас-
ти, при которой появляется экономическая и административная со-
подчиненность, зависимость одной части государственных работни-
ков (аппарата) от другой (политических руководителей). По мнению
К. Маркса, бюрократия есть «государственный формализм». В опре-

деленных условиях она «составляет, следовательно, особое, замкну-
тое общество в государстве», «считает самое себя конечной целью
государства». И потому вынуждена «выдавать формальное за содер-
жание, а содержание — за нечто формальное. Государственные зада-
чи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские — в го-
сударственные»

1

.

Для бюрократизма характерна вера в авторитет вышестоящих

лиц, в механизм твердо установленных формальных действий, гото-
вых принципов, воззрений, традиций. «Что касается отдельного бю-
рократа, — говорил К. Маркс, — то государственная цель превраща-
ется в его личную цель, в погоню за чинами, в деланье карьеры»

2

.

1

 Маркс К., Энгельс Ф.

 Соч. Т. 1. С. 270-271.

2

 Там же. С. 270-271.

13 Государственная гражданская служба

3 8 5