Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

§ 18.3. Административная реформа и бюрократизм

После развала Советского Союза (1991 г.), с началом «ельцин-

ского десятилетия», которое не просто противоречило демократии,
но и воспроизводило на новом этапе антидемократическую, антина-
родную логику номенклатурного управления, начался новый этап в
развитии отечественной бюрократии. Перспективы социально-эко-
номического развития страны всегда зависели от эффективности
работы государственного административного аппарата. Но за годы
ельцинских реформ никаких серьезных целенаправленных усилий
по повышению эффективности работы государственного аппарата не
предпринималось. В результате

 система государственного управле-

ния, содержащая в себе очень серьезные недостатки, к началу XXI в.
превратилась в мощный тормоз модернизации российской экономики,
а следовательно, всего общества в целом.

Проблемы начинались уже с верхних этажей властной иерар-

хии. Как свидетельствуют данные Главного контрольного управле-
ния Администрации Президента РФ, в среднем выполнялись в срок
немногим более половины от общего количества поручений прези-
дента Правительству РФ. Эти выводы были обнародованы в сентяб-
ре 2002 г. после проверки исполнительской дисциплины в Минимуще-
стве, Минфине, Минэкономразвития, Минтрансе и Госстрое. В 2001 г.

Президент РФ дал 891 поручение в адрес указанных органов, из ко-
торых было выполнено в изначально установленный срок только 48%
от их общего числа. Что касается поручений правительства феде-

ральным органам исполнительной власти, то здесь пропорция при-
мерно такая же. Естественно, трудно рассчитывать на эффективность
работы государственного аппарата, если его работники не желают
брать ответственность на себя и это становится стилем их работы.

Естественно, возникает вопрос: как такое могло произойти на

самом верху властной пирамиды? Ответ оказывался достаточно три-
виален:

 квалификация работников федеральных органов исполнитель-

ной власти оставляла желать лучшего.

 И это самая мягкая формули-

ровка, которую можно здесь употребить. Причем самое тревожное
в том, что этот уровень неуклонно снижался с начала 1990-х гг. Наи-
более способные работники шли в коммерческие структуры, посред-
ственности — оставались на гражданской службе.

Условно федеральных чиновников можно разделить на две кате-

гории: тех, которые честно трудятся за зарплату (их большинство),
и тех, для которых уровень зарплаты не имеет значения. В числе
первых: молодые специалисты,

 которым пообещали что-нибудь зна-

чимое;

 люди зрелого возраста,

 которые никак не рискуют уйти

391

с государственной службы;

 «предпенсионеры»,

 главная задача которых

заработать пенсию государственного (гражданского) служащего.

Среди второй

 категории можно выделить следующие группы:

нашедшие свою «кормушку»,

 которая обеспечивает им в итоге прилич-

ное вознаграждение. В подавляющем большинстве — это начальству-
ющий состав. Но есть среди них и главные специалисты, которые
потихоньку «стригут купоны», к примеру, на кураторстве какой-ни-
будь федеральной целевой программы;

 патриоты,

 которых ничтож-

ное меньшинство;

 рассматривают работу как «клуб по интересам»,

которых также очень немного;

 «прикомандированные»,

 направленные

бизнесом в федеральные структуры, главная задача которых лобби-
рование интересов своих хозяев

1

.

Среди всех категорий и групп гражданских служащих подавля-

ющее большинство составляют женщины. Уже говорилось, что всего
в российских органах власти их насчитывается 71,9%, а на федераль-
ном уровне — 59,2%.

Таким образом,

 «за зарплату» трудятся большинство федераль-

ных чиновников.

 И именно уровень их квалификации является опре-

деляющим среди федеральных гражданских служащих, поскольку
в подавляющем большинстве исполнителями являются как раз эти
люди. Но среди них найти высококвалифицированных специалистов
достаточно трудно. Если говорить о молодежи, то среди них лишь
немногие удовлетворяют необходимым требованиям, действующим

на гражданской службе. Люди зрелого возраста, кто не решился уйти

с гражданской службы, потому, видимо, и не решились, что оказа-
лись не востребованы рыночными структурами. Наконец, «предпен-
сионеры» озадачены лишь одним — удержаться на гражданской службе
до выхода на пенсию.

Очевидно, что всех этих людей надо или увольнять, или как-то

«доучивать». Но при таком слабом контингенте работающих система
повышения квалификации своих функций, как правило, не выпол-

няет. В России есть специальные учебные заведения (Российская
академия государственной службы при Президенте РФ, Академия
народного хозяйства и Финансовая академия при Правительстве РФ),

укомплектованные высокопрофессиональными преподавателями, но
они работают в основном вхолостую. Во-первых, к спускаемым раз-
нарядкам по количеству чиновников, которых надо направить на по-
вышение квалификации в названные учебные заведения, руководители

1

 См.:

 Николаев И.А., Шульга И.Е.

 Главное в административной реформе.

Аналитический доклад. М.: ФБК, 2002.

392

федеральных и региональных органов исполнительной власти отно-
сятся как к досадной необходимости и потому выбирают наименее
способных. И, во-вторых, подучившиеся гражданские служащие (в
основном из молодежи), набравшись некоторого опыта, стремятся

«нырнуть» в какую-либо коммерческую, предпринимательскую и дру-

гую структуру. Почему это происходит?

Дело, оказывается, в оплате. Нетерпимое положение с уровнем

и системой оплаты труда федеральных чиновников имеет следстви-
ем негативные явления. Так, одним из самых простых решений по
повышению уровня оплаты труда чиновников — это увеличение числа

руководящих должностей. Реализовывалось это в следующих фор-
мах: 1) увеличивалось количество федеральных органов исполнитель-
ной власти; 2) происходил рост числа заместителей руководителей
федеральных органов исполнительной власти; 3) увеличивалось ко-
личество структурных подразделений в министерствах и ведомствах

1

.

В ноябре 1991 г. при правительстве Е.Т. Гайдара было 32 федераль-

ных органа. Через 10 лет, т.е. в ноябре 2002 г., их число достигло 60,
т.е. увеличилось почти в 2 раза. В это время было: министерств — 24,
государственных комитетов — 6, федеральных комиссий — 2, феде-

ральных служб — 13, российских агентств — 2, федеральных над-
зоров — 2, иных федеральных органов исполнительной власти — 5.

Низкий уровень заработной платы,

 отсутствие зависимости оп-

латы труда от эффективности работы и проистекающее отсюда же-
лание использовать административный ресурс для получения мате-
риальных выгод

 имели следствием беспрецедентный рост числа

заместителей руководителей федеральных органов исполнительной
власти.

 Эта должность дает большие полномочия и соответству-

ющие материальные блага (санаторно-курортное обслуживание, обес-
печение персональным служебным автотранспортом, правительствен-
ной связью и т.д.). Но главное в этой должности — финансовые
возможности: распределение денег, курирование федеральных госу-
дарственных унитарных предприятий (ФГУПов) и др.

В ноябре 2002 г. в 60 федеральных органах исполнительной вла-

сти насчитывалось более 410 заместителей руководителей. Совершен-
но определенно можно сказать, что это примерно в 3 раза больше,
чем было 10 лет назад. Известны и рекордсмены: Минэкономразви-
тия — 17 замов, Минпромнауки — 15, МИД — 14, Минтранс — 13,

МПС — 12, Минфин — 12

2

. Небезынтересно вспомнить, что во вре-

1

 Николаев И.А., Шульга И.Е.

 Главное в административной реформе. Анали-

тический доклад. М.: ФБК, 2002.

2

 Там же.

3 9 3

мена СССР в таких мощнейших министерствах, как Минприбор, Ми-
нэлектротехпром, Минсредмаш и др., которые руководили тысячами
подведомственных предприятий, было по 5 — 6 заместителей. И это —
в экономике командно-административного типа.

«Успехи» федерального чиновничества не могли остаться неза-

меченными на региональном уровне. Абсолютный рекорд установил
бывший губернатор Нижегородской области И.С. Скляров — у него
было 24 заместителя. С большим отрывом следовали за ним коллеги:

В.И. Платов (Тверская область) — 15 замов; В.Ф. Чуб (Ростовская

область) — 15 замов; А.А. Ефремов (Архангельская область) —

14 замов и т.д. Кому-то такое количество замов не помогло, и на оче-

редных выборах пришлось уступить губернаторское кресло сопернику.
А кто-то до сих пор командует шеренгами заместителей.

Фонд ИНДЕМ (руководитель Г.А. Сатаров) в своих исследова-

ниях показал, что

 государственные должности стали товаром, они

хорошо продаются.

 Естественно, спрос рождает предложение. Под-

готовленный работниками ИНДЕМа доклад, в основе которого ле-
жат интервью экспертов, содержит такие оценки:

 суммы «стоимости

должностей» в зависимости от профиля ведомства варьируются в на-
стоящее время от 40 тыс. до 500 тыс. долларов.

 Но «продаются»

только должности, от подписи которых что-то зависит в смысле
финансов и ресурсов (оценочно — одна треть от общего числа)

1

.

Неудивительно, что должность «зама» любого руководителя в пос-

ледние годы стала достаточно массовой профессией. Роуз Аккерман

С. справедливо замечает: «При низкой оплате труда государствен-

ных служащих коррупция — единственный путь к выживанию»

2

.

Резкое увеличение количества начальников, имеющих доступ

к распределению средств, имеет самые негативные последствия. Во-
первых, растет доля нерационально распределяемых финансовых
средств (попросту говоря — разворовываемых). Очевидно, чем боль-
шее количество начальников допущено к «общественному пирогу»,
тем больше в итоге будет перераспределено в их пользу. Во-вторых,
снижается качество работы. Исполнителей становится все меньше,

начальников прирастает все больше. Работать и начальствовать, ви-

димо, все-таки разные вещи. И, в-третьих, формируется нездоровая

атмосфера в самих трудовых коллективах центральных и региональ-

1

 См.: Диагностика российской коррупции: социологический анализ. Док-

лад. М., 2002.

2

 Роуз Аккерман С.

 Коррупция и государство. Причины, следствия, рефор-

мы / пер. с англ. О.А. Алекринского. М, 2003. С. 94.

394

ных аппаратов органов исполнительной власти. Рядовые сотрудни-
ки все видят и в какой-то мере понимают. Но в этой ситуации труд-
но, не будучи «допущенным к кормушке», выкладываться на рабо-
те

1

.

Все эти обстоятельства обусловливают формирование низкого

уровня квалификации федеральных служащих и низкой производитель-

ности их труда. Российское общество все еще экономит на зарплате
гражданских служащих, что и привело к депрофессионализации и де-

морализации кадров государственного управления.

§ 18.4. Условия преодоления основных форм

бюрократизма

Рассмотренные выше формы административного увеличения

материальной обеспеченности государственных служащих можно от-
нести к числу обыденных, тривиальных. Более серьезными и неред-
ко социально наказуемыми являются

 «административные барьеры»,

представляющие собой одну из наиболее «эффективных» возможно-
стей извлечения чиновниками «статусной ренты», которую дает их
правовое положение в системе государственного управления.

 «Ста-

тусная рента»

 —

 это узаконенные правовые установления («адми-

нистративные барьеры»), за разрешение пользоваться которыми по-

литические руководители и государственные служащие могут брать

взятки с граждан, особенно с бизнеса.

Исторически административные барьеры возникли в новейшей

истории России в конце 80-х гг. прошлого столетия в период горба-
чевской «перестройки». Именно тогда при министерствах и ведом-
ствах было образовано множество фирм, куда направлялись желаю-
щие получить лицензии, регистрации, аккредитации и т.п. Это был
самый простой и самый «безобидный» источник извлечения статус-
ной ренты.

При такой технологии чиновники не воровали бюджетные сред-

ства. Фактически они лишь перераспределяли часть средств от биз-
неса в свою пользу. Здесь практически не было коррупции, которая
появилась в основном в «ельцинское десятилетие». В это время еще
относительно сильна была система финансового, народного и партий-
ного контроля, еще не укоренилась психология вседозволенности.

1

 См.:

 Николаев И.А., Шульга И.Е.

 Главное в административной реформе.

Аналитический доклад. М., 2002.

395