Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

Следует сказать, что в работах классиков марксистской мысли меж-

ду понятиями «бюрократия» и «бюрократизм» не делается различия.

Оба они используются для обозначения такого государственного уп-

равления, которое направлено на корыстные интересы осуществля-
ющих его людей (чиновников и политических руководителей).

Бюрократические методы несовместимы с демократией, с повсе-

местным контролем народных масс. Социальная природа бюрокра-
тизма направлена как раз на то, чтобы скрыть все, что может вызвать
нежелательное вмешательство в дела аппарата государственных ор-
ганов, в подрыв их беспредельной власти. Бюрократизм спонтанно
порождает тенденцию к самовозрастанию секретности аппаратной
деятельности. Здесь действует объективный закон, по которому бю-
рократиязм государственных структур возрастает прямо пропорцио-
нально росту закрытости и времени существования этих структур.

Если государственный орган не стремится сделать свою деятельность

открытой и доступной для понимания населения, а использует при-
емы и методы сокрытия своих дел, то, естественно, его бюрократия
растет и крепнет. Корыстная ложь и безответственность — родовые
болезни любой бюрократии мира.

§ 18.2. Технология бюрократической власти

После революции 1917 г. Россия осталась преимущественно кре-

стьянской страной, сохранившей во многом патриархальную культу-
ру, приверженность старым механизмам регулирования обществен-
ных отношений. Истоки бюрократии и консерватизма кроются
в истории развития нашей страны, в отсутствии широких демокра-
тических традиций, в крестьянской отсталости. Бюрократия облада-
ет удивительной живучестью, он насаждает стиль и методы предше-
ствующих эпох и поколений. В самом факте его существования
подтверждается мысль К. Маркса о том, что «традиции всех мертвых
поколений тяготеют, как кошмар, над умами живых».

Централизация власти, осуществленной И.В. Сталиным, приве-

ла к тому, что государство и его управленческий аппарат преврати-
лись в монополистов не только средств производства предприятий,
а стали жестко диктовать и распределительные отношения, узурпи-
руя результаты труда коллективов, подрывая их заинтересованность
в эффективности производства. Догматическая абсолютизация госу-
дарственной собственности обернулась на деле приматом админист-
рирования, расширением пространства для консерватизма и бюро-
кратизма, породила уравниловку, безынициативность, низкое качество

386

продукции. Все это приводило к нарушению одного из основных
принципов социализма: «От каждого — по способности, каждому —
по труду».

Оторванность партийно-государственного аппарата от интере-

сов масс, закостенелость форм и методов управления привели к тому,
что основные признаки государственно-бюрократической системы
стали трактоваться как неотъемлемые характеристики нового спосо-
ба производства. В качестве этих признаков стали называться иерар-
хическая система управления, ее административные методы, игно-
рирование экономических стимулов хозяйствования, стирание граней
между исполнительной властью и законодательной, политико-адми-
нистративное обобществление средств производства и др. Причем
эти признаки рассматривались как чуть ли не построенный социа-
лизм.

После смерти В.И. Ленина, в конце 1920 — начале 1930-х гг.

обстановка в стране круто изменилась. Нарушение демократических
основ социалистического строя коснулось не только юридической
науки, но и судебной практики. С переходом от нэпа к жестким,
централистско-нажимным способам проведения индустриализации
и коллективизации возникла административно-приказная система
управления и юридического регулирования. Функции органов уп-
равления (исполнительная власть) гипертрофировались, а предста-
вительных (законодательная власть) — принижались. Роль отсутству-
ющих законов выполняли указы, постановления правительства
и ведомственные инструкции, престиж официальных государствен-
ных институтов падал.

В советское время за годы культа личности и застоя в нашей

стране сформировалась довольно многочисленная бюрократическая
прослойка, которую некоторые исследователи склонны были рассмат-
ривать даже в качестве особого общественного класса

1

. К началу

перестройки численность работников только государственного аппа-
рата управления достигла 15 млн человек, т.е. приблизилась к чис-
ленности класса крестьян. В стране имелось около 3000 союзных
и республиканских министерств и ведомств. Кроме того, значитель-
ный аппарат управления имелся в колхозах и различных формах
кооперации, в партии, профсоюзах, комсомоле и многих других об-
щественных организациях. Вся эта огромная и громоздкая машина
осуществления социальной власти была поражена бюрократической
болезнью. Работники партийных и советских органов вознеслись над

См.:

 Андреев С.

 Причины и следствия // Урал. Свердловск. 1997. № 1.

387

обществом, стали управлять им как некая внешняя сила, которой не
было, по сути, никакого дела до действительных нужд и чаяний ру-
ководимого ими народа.

Каковы особенности советской бюрократической командно-ад-

министративной системы?

Важнейшей чертой этой командно-административной системы

являлся ее

 партократический характер.

 Помимо государственной

власти в стране сформировалась еще одна власть — партийных орга-
нов, которая и подчинила себе все другие формы власти. Партийные
руководители оказались на самом верху управленческой пирамиды.

Другой чертой этой системы был

 тоталитаризм, огосударств-

ление всех сфер и отраслей социальной деятельности.

 И как след-

ствие — наряду с нейтралистским абсолютизмом на всех этажах уп-
равленческой иерархии процветали произвол и злоупотребление
властью, почти полная социальная незащищенность личностей, тру-

довых и территориальных коллективов. В противовес официально
санкционированным теориям и концепциям широкое распростране-

ние получили различного рода конформистские истолкования про-
исходивших событий на уровне обыденного сознания.

Конечно, сейчас редко кто ратует за сохранение командно-адми-

нистративных методов управления. Но скрытое упование на них, за-
маскированное заботой о поддержании дисциплины, централизма,
еще весьма значительно. Не взирая на все сокращения и реорганиза-
ции, численность управленческого персонала государственных орга-
нов по-прежнему увеличивается.

Возникает вопрос, если группа людей (общность) или отдель-

ный человек входят в бюрократическую систему, могут ли они быть
свободными от этой системы? Могут ли не быть бюрократическими
элементами? Вполне очевидно, что нет. Добросовестный человек
и даже группа добросовестных людей, функционируя в составе обюро-
кратизированного государственного организма, вольно или неволь-
но являются носителями его бюрократической сущности. Это проявля-
ется в том, что они, например, понимают ненужность тех или иных

бумаг, подписей, согласований и т.д., но требуют их, «потому что такой

порядок». Подобные руководители не могут самостоятельно решить
подчас элементарные вопросы без согласования с вышестоящими
инстанциями. Любой отдельный бюрократ выступает как проявле-

ние всех основных черт такого родового явления, как бюрократия.

Каковы социальные предпосылки

 современной бюрократии?

Во-первых, отставание деятельности управляющей подсистемы

(или субъекта управления) от уровня деятельности управляемой под-

388

системы (или объекта управления).

 Созданная в ходе постсоветского

развития относительно простая управляющая система, столкнувшись
с процессом усложнения общественного организма, пытается решать
задачу двумя путями. Прежде всего, за счет самоусложнения, что
приводит к безудержному росту аппарата управления, увеличению
уровней иерархии (количеству «звеньев» в управленческой цепоч-
ке), бурному росту разнообразных потоков бумаг и т.д. Затем за счет
упрощения управляемой системы, что породило стремление к уни-
фикации ее элементов и структур, к единообразию и стандартизации
их функций. Использование именно этих двух путей обусловило фор-
мирование той бюрократической управленческой системы, с кото-
рой мы теперь имеем дело.

Во-вторых, отсутствие или несовершенство механизмов контроля

со стороны управляемой подсистемы (или народа) за деятельностью

управляющей подсистемы (или политических руководителей и граж-

данских служащих).

 В состав обратных связей на социальном уровне

должны входить не только информация о состоянии управляемой
подсистемы, но и механизм контроля управляемой подсистемы за
характером деятельности управляющей подсистемы. Именно отсут-
ствие этого механизма в виде правовых регламентации, гласности,
демократии и т.д. привело к тем многочисленным беззакониям и ис-
кажениям, которые характерны для нашей системы государственно-
го управления.

В современных условиях бюрократия является ярым противни-

ком широкого участия трудящихся масс в управлении делами обще-
ства. Она всегда абсолютизирует роль централизации, не терпит са-
моорганизации, самоуправления, всячески мешает развертыванию
различных форм демократии. Бюрократия создала и продолжает пло-
дить огромное число разных помех, запретов, ограничений, которые
связывают инициативу людей. Без постоянной, настойчивой и по-
следовательной борьбы с бюрократией решение многообразных за-
дач по реформированию нашего общества практически невозможно.
Бюрократия может не только задержать реформы, сделать их мучи-
тельно долгими, но и задавить их, свести на нет все их привлекатель-
ные идеи и намерения.

Абсолютное большинство наших политических руководителей

и государственных служащих от низшего до самого высокого уровня

даже теоретически не понимают и тем более психологически не вос-
принимают скоротечность или, по крайней мере, конечность своего
пребывания во власти. Они не умеют, да и не хотят строить свою
работу и жить так, чтобы через четыре, восемь, максимум двенадцать

389

лет покинуть свой пост, оставив после себя завершенные реформы,
добрую память и неразворованную казну.

Отчасти это политико-психологическое наследие сословных тра-

диций самодержавия, в еще большей степени — традиций советской
номенклатурной системы. Как известно, в номенклатуру в советские

времена было трудно проникнуть, но почти невозможно, при соблю-

дении определенных правил, было из нее выпасть. Такую практику

В. Третьяков называет «презумпцией номенклатурное™»

1

.

Презумпция номенклатурности, т.е. несменяемости, закреплен-

ная множеством старых советских и новых рыночных привилегий,

до сих пор царящая практически на всем постсоветском простран-
стве, доминирует в психологии как назначаемых чиновников, так

и (что поразительно) избранных депутатов, мэров, губернаторов, рес-
публиканских президентов. Подобная психология и приводит к то-
му, что начатые в России дела редко когда заканчиваются в назна-
ченный срок. Этими лицами почти никогда вовремя не выполняются
обещания, особенно данные подчиненным или обществу.

Для тех, кто в силу неизбежных условностей современной Рос-

сии все-таки должен покинуть свой пост, создаются (за государствен-
ный счет, т.е. за счет налогоплательщиков) синекуры — политиче-
ские, финансовые, научные, общественные и т.п. фонды, институты,
корпорации, банки, ассоциации и др. Модернизация российской но-
менклатуры (бюрократуры) пока заметна только в одном — наибо-
лее дальновидные и располагающие соответствующими постами чи-
новники и народные избранники, не доверяя свою судьбу только
государству бюрократов, сами (но за наш счет) готовят себе запас-
ные аэродромы, а главное — копят деньги, получаемые, естественно,
не в служебных кассах.

Из многих фундаментальных составляющих демократии самым

актуальным и до сих пор невостребованным в России является не
выборность и не разделение власти (что, несомненно, чрезвычайно
важно), а ограничение сроков пребывания у власти, которое создает
психологический и политический фундамент нравственной ответ-
ственности. Безусловно, есть реформы, которые требуют для своего
совершения десятилетий. Но все это не отменяет необходимости лик-
видации презумпции номенклатурности. Без этого нельзя даже тео-

ретически добиться того, чтобы человек довершил то, что начал, в срок
своего пребывания во власти.

1

 См.: Российская газета. 2004. 21 окт.

390