Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

Поэтому нет ничего удивительного в первоначальной приоритетно-

сти именно административных барьеров.

Обычно выделяют семь основных барьеров на пути бизнеса: ^ре-

гистрация предприятия; 2) лицензирование деятельности; 3) согла-
сование проектной документации; 4) сертификация; 5) идентифика-
ция и маркирование; 6) регистрация товарных знаков и доменных
имен; 7) деятельность различных инспекций и надзорных органов^.

Анализ всех «барьеров» из-за обилия материала не представля-

ется возможным. Поэтому рассмотрим лишь первые два — регистра-
цию и лицензирование.

Регистрация

 предприятия на начальном этапе требовала согласо-

вания 9 инстанций — налоговых органов, местной администрации,
пенсионного фонда, статистических органов, соцстраха, регистрацион-
ной палаты, медстраха, санэпидемстанций, пожарной службы. До не-

давнего времени стоимость регистрации предприятия «под ключ»

в Москве составляла около 400 долларов (включая неформальную
составляющую). Принятая в 2002 г. Министерством по налогам и сбо-
рам (МНС) и упрощенная процедура регистрации, предусматриваю-
щая оформление всех документов «в одном окне», позволила суще-
ственно снизить роль данного барьера. Однако к настоящему времени
найдено достаточно много путей для игнорирования технологии
«одного окна», а процесс регистрации без «подмазки» занимает пол-

тора — два года.

Далее, для получения права на осуществление хозяйственной

деятельности предпринимателю необходимо преодолеть сложности,
связанные с

 лицензированием.

 Перечень видов деятельности, подле-

жащих лицензированию, утвержден Федеральным законом от 8 ав-
густа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»
№ 128-ФЗ. Этим же законом установлена единая величина лицензи-
онного сбора — 1300 рублей. Предполагалось, что установление еди-
ных фиксированных сумм и порядка их зачисления в бюджет, а так-
же упорядочение органов, осуществляющих лицензирование, позволит
снизить уровень административных барьеров для бизнеса.

Однако изучение показало, что в этой сфере начала активно раз-

виваться деятельность посреднических организаций. Сами посред-
ники обычно называют свою деятельность «услугами по согласова-
нию вопросов, связанных с получением лицензии». Соответственно

официальная стоимость лицензии не превышает и двадцатой части

См.:

 Николаев И.А., Шульга И.Е.

 Указ. соч.

396

ее фактической стоимости. Схожая схема действовала в отношении
лицензий Госстроя, Минздрава, МПТР, Минэнерго, Минкультуры и т.д.

По данным МНС, на 2002 г. в России зарегистрировано 3,1 млн

юридических лиц. Из них реально работало около 2 млн, остальные
являлись фиктивными организациями. Обычно в среднем на одну
фирму (предприятие) приходится, как минимум, две лицензии. Сред-
нюю стоимость лицензии можно оценить в 600-800 долларов. Таким
образом, процедура разовой выдачи лицензий обходится приблизи-
тельно в 1,2—1,6 млрд долларов. Если взять приближенную оценку
того, что имеют чиновники от функционирования посреднических
структур (как минимум, 15%), то их ежегодный доход составлял около
40—50 млн долларов. В настоящее время «посреднический процент»
приближается подчас к 40—50%.

С учетом избыточности, противоречивости, необоснованности,

а главное, неэффективности большинства существующих ограниче-
ний можно сделать вывод о том, что барьерная система в России
сохраняется именно с целью извлечения чиновниками статусной
ренты, а не для повышения экономической эффективности. Правда,
доходы в карман чиновников перетекают в основном не из государ-
ственного, а из частного сектора, что позволяет говорить о том, что
бюджет не испытывает избыточной дополнительной нагрузки, а ско-
рее, о дополнительной нагрузке на экономику в целом. По данным
ФБК, ежегодное разворовывание средств составляет порядка 5—7 млрд
долларов.

Подобное положение дел объясняется тем, что в настоящий мо-

мент проблема административных барьеров в целом решается в от-
рыве от задач реформирования государственной службы. Причина
существования этих барьеров кроется не столько в несовершенстве
существующего законодательства (существующие законы можно рас-
сматривать как следствие), сколько в неэффективной организации
государственной службы, и прежде всего системы стимулирования
оплаты труда чиновников. С этой точки зрения, борьба с админист-
ративными барьерами путем повышения внимания к нормотворче-
ским процессам без решения соответствующих задач реформирова-
ния государственной службы, связанных с мотивацией чиновников,
представляется малоперспективной мерой.

При этом также необходимо учесть имеющуюся практику не

разворовывания, а перераспределения финансовых ресурсов с целью
обеспечения элементарного функционирования государственных ор-
ганов. Она сохраняется по двум причинам: относительно положи-
тельной и явно отрицательной. Когда говорят об относительно поло-

397

жительных фактах барьерной системы, имеют в виду достаточно мно-
гочисленные случаи, когда с ее помощью удавалось «чинить проре-
хи» в государственном бюджетировании. Если на протяжении более
десятка лет не выделялись средства на текущий и капитальный ре-
монт зданий, на приобретение транспорта, компьютерной техники,

канцелярских расходов и т.д., то решение этой проблемы и «вылеза-

ло» в таких вот не самых правильных формах. Винить государствен-
ных работников в распространении такой практики было бы неспра-
ведливо. Если говорят о явно отрицательных тенденциях барьерной
системы, то речь всегда идет о смыкании бюрократизма со взяточни-
чеством и коррупцией. Бюрократизм в российском государстве стал
питательной базой коррупции.

При принятии во внимание перечисленных выше фактов можно

смело оценить расходы федерального бюджета на государственное
управление не в 3,4%, а примерно в 11 — 12% от расходной части бюд-
жета. Если же к ним прибавить дивиденды хотя бы от «администра-
тивных барьеров», то общие затраты на функционирование отече-
ственной бюрократической машины представляются чрезвычайно
большими'.

В настоящее время в России имеется три главных субъекта по-

литики: глава государства (в данном случае президент), политиче-
ские руководители и бюрократия (выражающие волю правящего клас-
са), а также народ. И в этом треугольнике пассивной силой всегда
остается народ. Внешне активным обычно выступает глава страны.

Но внутренне активными всегда проявляют себя политические ру-
ководители и бюрократия. Они отбирают себе основные плоды всех
реформ, никогда не подпуская народ к власти. Причем делают это
в такой степени, что народ реально не может решать судьбу переда-
чи властных полномочий в стране от одного ставленника политиче-
ских кланов и бюрократии другому. Никакой антибюрократической
революции В.В. Путину пока провести не удалось

2

.

Антибюрократическая революция

 —

 это глубокая политическая

реформа, очертания которой и само желание провести которую до
сих пор не проглядываются. Трудность в том, что антибюрократи-
ческую революцию нужно осуществлять либо прямо революцион-
ным путем (с опорой на массы, т.е. через некоторое насилие), либо
через создание социально-правового контроля, что требует значи-
тельного времени и многообразных усилий. Судя по всему, В.В. Путин

1

 См.: Приоритеты проекта бюджета-2003. Аналитический доклад. М., 2002.

2

 См.: Российская газета. 2004. 16 марта.

398

выбрал второй путь. В процессе административной реформы он много
внимания уделяет в основном созданию ведомственных контрольных
органов. Однако на помощь ему должен прийти социальный кон-
троль гражданского общества. А вот с этим дела пока обстоят неваж-
но. На федеральном и некоторых региональных уровнях созданы об-
щественные палаты, но они пока лишь осваиваются, «ищут» для себя
поле деятельности.

Олигархический капитал не заинтересован в антибюрократичес-

кой революции. Все, что нужно для своего процветания, у него давно
схвачено. Профсоюзные лидеры в процессе «ельцинского десятиле-
тия» сумели отхватить себе достаточно лакомые куски и никак не
хотят никаких революций. Достаточно многочисленная политическая
партия, выражающая интересы рабочего класса — КПРФ, из-за пре-
дательского курса своих руководителей серьезно утратила влияние
в массах и вряд ли сможет поучаствовать в этой работе. Активную
силу представляет мелкий и отчасти средний капитал, а также ин-
теллигенция и крестьянство. Но все эти классы, изрядно унижен-
ные, задавлены махровым бюрократизмом и лишь с большим трудом
пробиваются к элементарной демократии. Активизация всех этих
социальных сил и привлечение их к созидательной политической
работе послужат усилению и ускорению процессов антибюрократи-
ческой революции.

Что можно было бы предпринять для ограничения негативных

последствий закона самовозрастания бюрократизма в государствен-
ных организациях?

Если в советское время государство доминировало в экономике,

то теперь оно должно в основном уйти из этой сферы деятельности.
Данная мера является базисной во взаимодействии политики и эко-
номики (материального производства) в новых условиях. Полити-
ческие руководители и гражданские служащие впредь более осто-
рожно и внимательно должны определять: 1) быть или не быть
трансфертам в регионе и в каком объеме; 2) экспортные квоты; 3) та-
рифные скидки; 4) возможность индивидуальной реструктуризации
долгов; 5) преференции в обслуживании бюджетных счетов; 6) льгот-
ность финансирования; 7) допуск к инфраструктуре для экспортных
поставок и т.д. Вся эта деятельность должна контролироваться об-
ществом. Там, где федеральные и региональные органы вынуждены
все-таки принимать определенные экономические решения (выпол-
няя тем самым свои регулятивные функции), они должны это делать
на основе четких, прозрачных, законодательно утвержденных пра-

399

вил и процедур. «Чем меньше государства в экономике, тем лучше
для бюджета»

1

.

Следовательно, основным путем преодоления негативных послед-

ствий закона самовозрастания бюрократизма в нашем обществе мо-
жет и должно послужить резкое сокращение функций государства,
ограничение круга его задач, сужение осуществляемых полномочий.

Взамен все еще сложной иерархической системы государственного

управления всем и вся необходимо повсеместно вводить различные
формы социального самоуправления. Именно самоуправляющиеся
социальные организмы (предприятия, села, поселки, города, регио-
ны и т.д.) могут послужить действенным рычагом в борьбе с бюрок-
ратизмом.

Управление такой большой и сложной системой, каковой явля-

ется Российская Федерация, не может быть жестким, детализиро-
ванным, каким оно до сих пор является. Нам нужна система соци-
ального и, прежде всего, государственного управления, в которой бы
основную роль играли самоуправляющиеся социальные общности (це-

лостности), а система лишь координировала бы их взаимодействия.

Не менее важную роль в борьбе с бюрократизмом должна играть

и хорошо отлаженная система контроля управляемых за деятельно-
стью управляющих. Действенный контроль «низов» необходимо бу-

дет ставить заслон на пути различных извращений и злоупотребле-

ний со стороны «верхов». Предложенные Президентом РФ выборы
глав исполнительной власти законодательными собраниями терри-
торий по рекомендации главы государства вполне вписываются в ре-
шение данной проблемы. В систему социального контроля должны
входить как общие контрольные органы (Прокуратура РФ и Счет-
ная палата РФ), так и отраслевые (ведомственные). Формирующее-
ся гражданское общество целесообразно нацелить именно на анти-
бюрократические традиции цивилизованного общества.

Кроме того, нам нужны специальное антибюрократическое зако-

нодательство, правовая защита человека от всех возможных форм
бюрократизма, разработка и принятие нормативных актов о непре-
менной компенсации за нанесенный человеку материальный и мо-
ральный ущерб. Своевременная нейтрализация бюрократизма руко-
водителей любого уровня и любой сферы социального управления

является залогом, необходимым условием пробуждения инициати-
вы и самодеятельности людей.

Николаев И.А., Шулыа И.Е.

 Указ. соч.

400