Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

оно происходит

 в корыстных целях.

 Причем должностное лицо, как

правило, вовлекает в свою противоправную деятельность и других
работников. Коррупция носит по большей части коллективный ха-

рактер.

Наиболее ощутимые удары коррупция наносит по экономиче-

ской безопасности страны. В результате продажности политиков и чи-
новников, недобросовестного исполнения ими служебных обязанно-
стей теневая экономика (криминальная и полулегальная) в ельцинское
время давала почти 40% всего ВВП. В сферу ее деятельности было
вовлечено на постоянной основе более 9 млн россиян. Одновремен-
но с этим коррупция вызвала мощный рост организованной преступ-
ности. По оценкам МВД России, организованная преступность в это
время контролировала до 40% частных предприятий, до 60% госу-

дарственных предприятий, от 50 до 85% банков. С этого времени
практически ни один сектор экономики не был защищен от ее воз-
действия. Именно коррупция, пронизавшая все этажи российской
власти, стала одним из главных препятствий в борьбе с организован-

ной преступностью

1

.

Наиболее опасными формами проявления коррупции являются

должностные преступления, в первую очередь взяточничество. В це-
лом по России их было выявлено ежегодно в среднем по 15-20 тыс.

В то же время, по утверждению специалистов-криминологов, значи-
тельное число фактов взяточничества (до 90 %) оставалось нераскры-
тым. Исходя из этого, можно говорить о деловой (профессиональ-
ной) ненадежности нынешних «представителей нанимателя»
и государственных служащих.

Неслучайно, по данным социологических исследований, почти

80% отечественных и зарубежных предпринимателей, бизнесменов
заявляют о том, что они вынуждены были передавать взятки россий-
ским должностным лицам при решении коммерческих, финансовых
и иных деловых вопросов. Вымогательство, подкуп, мздоимство
вызвали не только кризис в стране, но и кризис государственной
власти, которая в силу этих и других причин оказалась неспособной
эффективно управлять экономикой, социальной сферой, вооружен-
ными силами, защищать людей.

Авторы, пишущие о коррупции, считают полезным различать

 три

вида коррупции: верхушечную, низовую и вертикальную коррупции.

Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и со-
пряжена с принятием решений, имеющих высокую стоимостную цену.

1

 См.: Социалистическая Россия. 1998. 27 янв.

406

Она связана с лоббированием законов, участием в распределении

госзаказов, изменением форм собственности и т.п.

 Вторая распрост-

ранена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутин-

ным взаимодействием чиновников и граждан

 (штрафы, регистрации,

выдача справок и пр.).

Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны

принадлежат к одной государственной организации. В этом случае
чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний по-
крывает его коррупционные действия. Это уже

 вертикальная кор-

рупция, которая выступает в качестве моста между верхушечной

и низовой коррупцией.

 Это особо опасно, поскольку свидетельствует

о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию уко-
реняющихся организованных форм

1

.

Власть в конце XX в. стала опасной для общества, она имманентно

разлагала его.

 Поэтому возникла необходимость принятия неотложных

мер по предотвращению коррупционного коллапса. В силу каких
причин власть противопоставила себя народу и обществу? Что по-
служило основой для небывалого расцвета коррупции?

Начав крупномасштабную ломку общественных отношений

и смену форм собственности через принудительную приватизацию,
Б.Н. Ельцин не обеспечил надежную правовую основу и не позабо-
тился о чистоте, законопослушании должностных лиц, государствен-
ных органов, призванных стать механизмом осуществления намечен-
ных изменений. Во властные структуры хлынул поток людей
нечистоплотных, случайных, нередко с криминальным прошлым и на-
стоящим. Около него, а значит, и в высших эшелонах власти оказа-
лись привлеченные затем к уголовной ответственности за взяточни-

чество и другие должностные преступления многие руководители
федеральных органов государственной власти.

Резкий подъем коррупционной деятельности приходится имен-

но на последнее десятилетие XX в. Только за период 1995—1996 гг.
в центральной и региональной российской прессе было опубликова-
но свыше 3 тыс. материалов, посвященных коррупции, по телевиде-
нию показано свыше 150 сюжетов на эту тему. Более 60% респонден-
тов отнесли коррупцию к проблемам, представляющим угрозу
национальной безопасности России; свыше 70% согласны с утверж-
дением о том, что наша страна может быть отнесена к числу коррум-
пированных государств.

1

 См.: Российская газета. 1998. 19 фев.

407

Масштабы, специфика и динамика коррупции — следствие об-

щих политических, социальных и экономических проблем страны.
Она всегда увеличивается, когда страна находится в переходном
периоде, или, как сейчас говорят, в стадии модернизации.

 Россия

в 1990-е гг. XX в. и начала XXI в. переживала не просто модерниза-
цию, а коренную ломку общественных, государственных и экономи-
ческих устоев. Поэтому неудивительно, что она следовала общим за-
кономерностям развития, в том числе и негативным.

Сказывается ли специфика переходного периода на характере

коррупции? Связь между переходными социально-экономическими
условиями и коррупцией двусторонняя. С одной стороны, возника-
ющие переходные проблемы усугубляют коррупцию, а с другой —
масштабная коррупция консервирует и обостряет проблемы пере-
ходного периода, мешает их решению. Отсюда следует, что, во-пер-
вых, уменьшить и ограничить коррупцию можно, только одновре-
менно решая порождающие ее проблемы, и, во-вторых, их решение
будет способствовать противодействию коррупции со всей решитель-
ностью и по всем направлениям.

По данным исследований фонда ИНДЕМ за период с 2000 по

2004 г., объем бытовой коррупции вырос в нашей стране на 10%,
а валютный эквивалент вымогаемых у бизнеса взяток — в 8,5 раза.
Коррупционное бремя не отечественную экономику увеличилось с 11

до 43% ВВП

1

.

Вместе с тем Россия до сих пор не ратифицировала Конвенцию

Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, кото-

рую подписала еще в 1999 г. Правда, она ратифицировала Конвен-
цию ООН по борьбе с коррупцией, подписанную в 2003 г. Россий-
ские эксперты уже подготовили пакет поправок в действующие
законы, которые после ратификации обоих Конвенций будут выне-
сены на рассмотрение Государственной Думы.

§ 19.2. Проблемы, сопровождающие коррупцию

К общим проблемам, порождающим коррупцию, относятся те,

которые свойственны не только России, но и большинству стран,
находящихся в стадии модернизации, в первую очередь переживаю-
щих переходный период от централизованной командно-админи-
стративной экономики к рыночной (прежде всего, страны СНГ).

' См.: Российская газета. 2005. 9 декабря.

408

Нелишне напомнить, что стремительные и кардинальные преоб-

разования в России происходили при сохранении существенной ча-
сти корпуса государственных служащих. Причем на своих местах
остались многие из тех, кто не был в состоянии приспособиться к но-
вым условиям и начать самостоятельный бизнес или применить в нем
свой талант, профессионализм, на худой конец — связи. Значит, ос-
тались не лучшие, а те, кто привык к стереотипам закрытости власти
и возможности вмешательства во все стороны жизни общества. Од-
новременно приходили и те, кто видел богатые возможности извле-
чения личной выгоды из политических и административных полно-
мочий.

Экономический упадок и политическая нестабильность 90-х гг.

XX столетия, проявившиеся в обнищании населения и неспособно-
сти государства обеспечить государственным служащим достойное
содержание подталкивали и тех, и других к нарушениям, приводя-
щим к массовой коррупции, которая подкреплялась старыми совет-
скими традициями «блата» как одной из форм коррупционной дея-
тельности.

Тяжелые экономические обстоятельства, инфляция, неуклюжее

и неумелое присутствие государства в экономике, отсутствие четких
регулятивных механизмов формировали определенный тип эконо-
мического поведения, рассчитанного на кратчайшую, хотя и риско-
ванную выгоду. Такому типу поведения очень близок поиск богат-
ства с помощью коррупции.

По последним данным, число выявленных случаев взяточниче-

ства как будто бы нарастает, в 2005 г. оно достигло 9,8 тыс. преступ-
лений. Но если посмотреть на состав привлеченных к уголовной
ответственности, то станет ясно — в борьбе с этим злом много имита-
ции. К уголовной ответственности за взятки в основном привлекаются
врачи, педагоги, судебные приставы, участковые уполномоченные
милиции, контролеры различных ведомств, сотрудники паспортно-
визовых служб. Одним словом, те люди, зарплата которых едва до-
стигает реального прожиточного минимума или с небольшим его пе-
рекрывает. А ведь им необходимо содержать еще и семьи.

Немалую роль здесь играет неразвитость и несовершенство зако-

нодательства, которое отстает от преобразований фундаментальных
основ экономики и хозяйственной практики. Достаточно напомнить,
что в России начало приватизации проходило вне четкого законода-
тельного регулирования и жесткого государственного контроля. Если
раньше, при советской власти, коррупцию часто порождал контроль
над распределением основного ресурса — фондов, то при ельцинских

409

реформах политики и чиновники стали резко разнообразить сферы
контроля: льготы, кредиты, лицензии, приватизационные конкурсы,

право быть уполномоченным банком, право реализовать крупные со-
циальные проекты и т.п. Экономическая либерализация сочеталась,
во-первых, со старыми принципами служебного контроля за ресур-
сами, а во-вторых, с отсутствием законодательного регулирования

новых сфер деятельности. Именно это являлось одним из признаков
переходного периода (стадии модернизации) и служило одновременно
благодатнейшей почвой для коррупции.

Неразвитость законодательства проявляется и просто в плохом

качестве законов, в несовершенстве всей правовой системы, в нечет-
кости законотворческих процедур. Здесь различные виды корруп-
ции порождаются: 1) противоречивостью законодательства и даже
отдельных законов, что позволяет политикам и чиновникам созда-
вать себе идеальные условия для вымогательства и шантажа граж-

дан; 2) незавершенностью законов, изобилующих двусмысленностя-
ми, пробелами, многочисленными отсылочными нормами. В итоге
довершение законодательного регулирования перекладывается на

подзаконные акты органов исполнительной власти, подготовка кото-
рых практически неподконтрольна. Тем самым создавались условия

для появления нечетких, «закрытых», плохо доступных инструкций,
создающих дополнительные условия для коррупции; 3) отсутствием
законодательного регулирования процедур подготовки нормативных
и иных регулирующих и распределительных актов (законов, прези-
дентских указов, постановлений правительства и т.п.), что существенно
облегчало возможности для коррупции. Все это усугублялось общим
пренебрежением к процедурной строгости.

На первых стадиях преобразований государству особенно труд-

но научиться всей мощью государственной машины, всей силой за-
кона защищать права собственности, обеспечивать неукоснительное
соблюдение прав рыночной игры. Не чувствуя такой защиты от го-

сударства, предприниматель ищет ее у конкретных политических
руководителей и государственных служащих. Так устанавливаются
связи, легко превращающиеся в коррупционные.

Председатель Конституционного суда В. Зорькин по поводу на-

шей судебной системы выразился так: «Исследования показывают,
что суды весьма уязвимы для коррупционной атаки со стороны биз-
неса. Мздоимство в судах стало одним из самых мощных коррупци-
онных рынков в России. Судебная коррупция встроена в различные
коррупционные сети, действующие на разных уровнях власти: на-

410