Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

данина; защищенность граждан от политического насилия, социаль-
ного бесправия, всех форм геноцида и др.

4.

 Наличие достаточно высокого уровня гражданской культуры

населения.

 Без этого люди оказываются не способными включаться

в деятельность различных институтов гражданского общества и вос-
принимать ценности данного общества. Высокая гражданская куль-
тура предполагает высокий уровень развития людей, их внутренней
свободы. Сама идея гражданского общества предусматривает посто-
янное изменение, совершенствование и переход от менее развитого
состояния человека, общества и государства к более развитому и ци-
вилизованному. Реализация этого движения обеспечивается догово-
ром о власти между гражданским обществом и государством, об их
взаимных правах, свободах и обязанностях.

Какова современная структура российского гражданского обще-

ства, на базе которого формируется система социального управле-
ния? Она сложна и многообразна, зависит от истории и уровня раз-
вития нашей страны. Очевидно, что определяющую роль в этом
множестве общностей (элементов) гражданского общества играют
общественно-политические и производственно-экономические общ-
ности. Они располагают наибольшими возможностями для действен-
ного влияния на политику государства и его гражданскую службу.
С этой целью они создают различные вспомогательные структуры
(исследовательские, аналитические, прогнозные, экспертные, консуль-
тационные и др.), среди которых своей «пробивной силой» в реали-
зации групповых интересов выделяются «группы давления».

При этом следует обратить внимание на два момента. Во-пер-

вых, социальные общности в своем большинстве сами по себе непо-
средственно (например, семья, нация, завод, класс) не имеют необ-
ходимых механизмов влияния на государство и как раз для этого
создают «организованные группы интересов». Большинство других
перечисленных социальных общностей сами выступают в качестве
«организованных групп интересов». Во-вторых, история свидетель-
ствует, что в развитом капиталистическом и постиндустриальном
обществах помимо традиционных четырех классов (капиталистов
и рабочих, землевладельцев и крестьян) возникает еще один класс,
который получил название «среднего класса». В него обычно вклю-
чают высокооплачиваемую интеллигенцию, которая составляет 75—
80% среднего класса, а также городских и сельских средних собствен-
ников, рабочих высокой квалификации, зажиточных фермеров
(образующих в совокупности 20—25% в составе среднего класса).
В некоторых странах Европы и Америки средний класс включает

436

60—70% населения. Именно он и составляет социальную базу совре-
менного гражданского общества. Поскольку средний класс имеет ге-

терогенный (неоднородный) характер, в нем также формируются раз-
личные «организованные группы интересов».

Итак, общество в условиях товарного производства и рынка диф-

ференцируется в конечном счете на «организованные группы инте-
ресов», которые в совокупности и образуют гражданское общество.
Что они собой представляют? Каков характер взаимодействия орга-
низованных групп интересов с государством и гражданской служ-
бой?

§ 20.2. Место и роль организованных групп интересов

Как известно, осуществление государственной власти — процесс

достаточно сложный. Он включает деятельность не только государ-
ственных органов, но и различных по преимуществу окологосудар-
ственных структур, в настоящее время — элементов гражданского
общества. Как уже было сказано, наибольшее значение среди них
имеют «организованные группы интересов».

Взаимодействие «организованных групп интересов» в формиро-

вании государственной политики оказалась в поле зрения политоло-
гов и социологов, начиная с середины XIX в. За прошедшие годы
интерес к данной проблеме не только не ослабел, но, наоборот, воз-
рос. Дело в том, что за счет этих групп общество получает возмож-
ность более полно представлять свои интересы в деятельности со-
временного государства.

Что такое «организованные группы интересов»? Как показывает

международный опыт, одно государство само по себе не в состоянии
в достаточной мере учитывать многообразные интересы различных
классов, социальных слоев, прослоек, групп, образующих конкрет-
ное общество. На «помощь» ему обычно приходят «организованные
группы интересов», которых может быть в стране от нескольких
десятков до нескольких тысяч.

Плюрализм интересов, как известно, является неотъемлемой со-

ставной частью демократии. Но некоторые группы интересов невоз-
можно или трудно организовать (например, интересы детей, боль-
ных). Другие группы интересов еще только складываются или
начинают распадаться. Действительное влияние на формирование
политики государства оказывают только организованные группы
интересов. Поэтому выявление и учет особенностей деятельности орга-
низованных групп интересов составляют важнейший элемент систе-

437

мы гражданского управления, а также государственного управления,
в том числе и гражданской службы.

Организованные группы интересов

 —

 это социальные общности

(общественные объединения), активно добивающиеся удовлетворения

собственных интересов с помощью целенаправленного воздействия на
государственные органы или их должностных лиц.

 По своему составу

организованные группы интересов обычно относительно многочис-

ленны, но иногда бывают и сравнительно узкими образованиями. Ос-

новная цель таких групп состоит в организованной защите корпора-
тивных интересов во взаимоотношениях с государством или другими
социальными группами. Например, во многих странах в настоящее
время наиболее влиятельными организованными группами интере-
сов являются объединения политиков, бизнесменов, банкиров, уп-
равленцев, школьных учителей, сельскохозяйственных работников,
а также профсоюзы.

Обычно группы интересов выделяются тремя признаками. Во-

первых, они в своем большинстве являются элементами гражданско-
го общества и потому имеют в основном общественную (самодея-

тельную) природу. Во-вторых, данные объединения носят явно
выраженный управленческий характер, создаются для объединения
и консолидации усилий на базе конкретных социальных интересов.

И, в-третьих, они, как правило, нацелены на защиту этих конкрет-
ных социальных интересов посредством использования механизмов

государственных органов.

Среди организованных групп интересов своей активностью выде-

ляются политические партии. Основная цель политических партий —
борьба за власть на всех уровнях государственной иерархии, тогда

как другие организованные группы интересов такой задачи по боль-
шей части не ставят. Они борются обычно за свои корпоративные
интересы, главным образом экономические. Хотя иногда организо-
ванные группы интересов и поддерживают в различной форме на
выборах тех или иных кандидатов, но делают это негласно, в завуа-

лированной форме. Данные группы ведут свою деятельность наряду
и параллельно с политическими партиями, сосредоточиваясь в тех
социальных сферах, куда последние не доходят. В литературе неред-
ко организованные группы интересов именуют «заинтересованными
группами».

Каковы основные функции организованных групп интересов?

Некоторые авторы считают, что организованные группы интересов
оказывают негативное влияние на государственную политику. Дру-
гие, напротив, полагают, что такие группы •— полезная и необходи-

438

мая часть демократической системы. В действительности организо-
ванные группы интересов выполняют как минимум четыре поло-
жительные функции:

1) служат связующим звеном между населением и государством,

между личностью и государственными органами; их деятельность
помогает государственным должностным лицам выявлять те обще-
ственные настроения и взгляды, которые следует принимать во вни-
мание;

2) способствуют активизации населения в политической жизни;

информируют своих членов о вновь принятых или готовящихся го-
сударственных решениях, разъясняют, каким образом можно оказать
влияние на принятие этих решений, и подталкивают к оказанию та-
кого влияния;

3) дополняют официальное представительство (например, инте-

ресы шахтеров Воркуты, Кузбасса, Ростова выражают в Москве их
делегации или профсоюзные руководители);

4) служат важным средством разрешения конфликтов в обще-

стве, так как способствуют выработке необходимых консенсусов и раз-

личных компромиссов.

В советской науке длительное время совершенно игнорирова-

лось существование организованных групп интересов, а само поня-
тие о них отбрасывалось как ненаучное, противоречащее классовой
теории. Однако эти два подхода (классы — организованные группы
интересов) имеют не взаимоисключающий, а дополняющий харак-
тер, поскольку рассматривают различные уровни (срезы) социаль-
ной организации. В результате из сферы теоретического анализа почти
начисто исключалось исследование влияния и соперничества узких,
но мощных советских группировок кланового типа, дававших о себе
знать в структурах государственной власти.

Как социальный феномен организованные группы интересов из-

вестны давно. Но наибольшее распространение они получают в ус-
ловиях развитого рынка и зрелого гражданского общества с середи-
ны XIX столетия. Вполне очевидно, что данные группы являются
порождением либеральной хозяйственной и плюралистической об-
щественно-политической системы. Появление множества организо-
ванных групп интересов неотделимо от образования и развития ос-
новных классов капиталистического общества и дальнейшей их
дифференциации на более мелкие группы со своими экономически-
ми, профессиональными и иными интересами. Именно для полити-
ческого обеспечения последних создаются организованные группы
интересов.

439

Почему люди присоединяются к таким группам? По мнению

американского ученого Ф. Харриса

1

, некоторые идут в них вслед-

ствие интереса к тем или иным политическим проблемам, другие —
под влиянием своих экономических интересов. Третьи становятся
членами данных объединений по социальным мотивам, из чувства
солидарности. Наконец, некоторые вынуждены делать это, чтобы не
потерять работу.

Организованные группы интересов обычно подразделяются на две

категории: группы общественных интересов и группы специфических

(частных) интересов.

 Организованные группы общественных инте-

ресов — это объединения, открытые для всех. Они представляют ши-
рокие, разноплановые, некоммерческие интересы людей из самых раз-
ных классов и слоев общества. Например, экологические объединения
типа «Гринпис», ассоциации потребителей (покупателей), общества
обманутых вкладчиков и др. Эти группы, как правило, находятся
в невыгодном положении. Их финансирование весьма ограничено,
так как на данной социальной основе трудно заинтересовать людей
настолько, чтобы они делали значительные денежные взносы. По-
этому здесь выплачиваются низкие оклады персоналу, что порожда-
ет проблему текучести кадров. Данные группы обычно имеют незна-
чительное влияние на государственные органы, хотя в ряде случаев
и добиваются значительных успехов.

Организованные группы специфических интересов — это объ-

единения людей лишь определенных социальных категорий (пред-
приниматели, государственные служащие, врачи, аграрии, ветераны
и т.д.). Они включают деловые, рабочие, профессиональные, этни-
ческие и другие целевые организации. Наиболее многочисленны
и влиятельны объединения политиков и бизнесменов. Группы спе-
цифических интересов находятся в более выгодном положении в срав-
нении с группами общественных интересов, так как их финансиро-
вание достаточно надежно, а нередко и обильно. Они располагают
устойчивым и высокопрофессиональным аппаратом, способным бы-
стро и компетентно решать все возникающие проблемы. И, кроме
того, почти все группы данной категории в современных условиях
имеют квалифицированные исследовательские центры, осуществля-
ющие научное обеспечение готовящихся и реализующихся государ-
ственных программ.

Организованные группы интересов сами и непосредственно осу-

ществляют давление на государственные органы: в переходных со-

1

 См.:

 Harris F.R.

 Americas democracy. Clenview, Illinois, 1983.

440