Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

стояниях, когда только организуются или уже распадаются, а также
во всех ситуациях, когда они не могут экономически содержать (или
оплачивать наемные) группы давления.

Организованные группы интересов, как правило, бывают отно-

сительно многочисленными по своему составу и потому сами по себе
прямого влияния на государственные органы обычно не оказывают.

Некоторые исключения здесь составляют лишь такие формы их борь-

бы за свои интересы, как митинги, демонстрации, забастовки, к ко-
торым они прибегают лишь в крайних случаях и достаточно осмот-
рительно. В качестве наиболее распространенного механизма для
осуществления своего влияния на все ветви и уровни государствен-
ной власти организованные группы интересов обычно создают (или
используют по найму) группы давления.

Что это такое? Каков механизм взаимодействия организован-

ных групп интересов и групп давления?

§ 20.3. Группы давления как форма социального лоббизма

Для того чтобы провести («пробить», «продавить») через госу-

дарственные органы намерения организованных групп интересов, ста-
ли использовать достаточно мобильные объединения.

Группы давления

 —

 это создаваемые организованными группами

интересов небольшие управленческие структуры для представления
и защиты их интересов в органах государственной власти.

 В послед-

нее время эти группы все чаще называют «лоббистскими группами»,
в связи с чем сам процесс давления именуют «лоббированием».

Слово «лобби» (от англ.

 lobby —

 крытая, прогулочная площадка,

коридор) в Средние века употреблялось для обозначения прогулоч-
ной площадки в монастыре. В конце XVI в. так стали называть поме-
щение для прогулок в английском парламенте. А в конце XVIII в.
термином «лоббирование» начали обозначать покупку голосов за
деньги в коридорах американского конгресса. Сейчас «лобби» — это
группы давления, создаваемые организованными группами интере-
сов для представления их в государственных органах, для влияния на
государственную политику в их пользу. Данные группы давления (или
лобби) выступают посредниками между гражданским обществом (органи-
зованным по интересам населением) и государством, отстаивают ин-
тересы организованных групп населения в государственных органах.

Каковы основные функции групп давления? В разных источни-

ках на данный вопрос даются различные ответы. Но если выделить
главное, то можно назвать пять таких функций:

441

1) группы давления передают настроения и требования населе-

ния должностным лицам государственных органов;

2) влияют на законодательный процесс, причем не только кри-

тикой или поддержкой предлагаемых законопроектов, но часто
и прямым участием в разработке и «проталкивании» тех или иных
законов;

3) содействуют подбору экспертов и специалистов для государ-

ственных органов, стремятся укомплектовывать их профессионала-
ми высокого уровня, но нужной для себя социальной ориентации;

4) осуществляют необходимые контакты с государственными

органами при подготовке и принятии государственных программ;

5) оказывают поддержку государственным органам в мобилиза-

ции населения при реализации законов и государственных программ.

Поскольку организованных групп интересов существует огром-

ное множество, то соответственно существует огромное множество
и групп давления. Неоднократные попытки как-либо классифици-
ровать эти группы пока ничего обнадеживающего не дали. На основе
наиболее устойчивых идей, высказываемых в литературе, можно
предложить следующий вариант классификации групп давления
(рис. 16). Лоббистские группы совершенно определенно делятся на

две части: легитимных и нелигитимных. Легитимные — это те груп-
пы давления, деятельность которых как-либо закреплена в норма-
тивных актах. Нелигитимные группы, напротив, функционируют сти-
хийно, без всякого нормативного обеспечения (среди них, естественно,
немало криминальных). Среди легитимных групп давления многие
исследователи обычно выделяют три типа лоббистов.

Рис. 16. Классификация групп давления

442

«Внутренние» лоббисты —

 это служащие тех отраслей государ-

ственной и главным образом негосударственной деятельности, инте-
ресы которых они представляют в различных государственных струк-
турах. «Внутренние» лоббисты всегда были и остаются самой крупной
и самой влиятельной категорией лоббистов с тех пор, как в середине
XIX в. бизнесмены и политики осознали потребность в установле-
нии регулярных контактов с должностными лицами, принимающи-
ми государственные решения. Стремясь нейтрализовать негативное
отношение к своей лоббистской деятельности, «внутренние» лобби-
сты часто называют себя «ответственными за связи» с исполнитель-
ными или законодательными органами.

Лоббисты-добровольцы

 из числа рядовых граждан. Часто это —

малоизвестный и непредсказуемый элемент лоббистской деятельности.
Как правило, они представляют небольшие и маломощные группы
интересов (нередко местного значения) или небольшие некоммер-

ческие организации. Лоббисты-добровольцы работают на обществен-
ных началах, а если оплачиваются, то весьма скромно; ими движет
чаще всего не стремление к денежному вознаграждению, а верность
делу.

Лоббисты-контрактники,

 т.е. те, которые работают по контрак-

ту. Их иногда называют «наемниками». Именно они отличаются
достаточно высоким уровнем профессионализма, имеют значитель-
ные связи в государственных органах и оказывают существенное вли-
яние на принятие нужных решений. Данный тип лоббистов пользу-
ется вниманием со стороны прессы, что частично объясняется их
самыми крупными доходами. Это неудивительно, поскольку «наем-
ники» работают для специфических групп интересов, обладающих
немалыми средствами и далеко идущими политическими целями.
Лоббисты-контрактники в России пока не имеют легитимных осно-
ваний. И потому встречаются достаточно редко (чаще всего в виде
посреднических групп).

Относительно тактики современного лоббизма почти все иссле-

дователи указывают на то, что организованные группы интересов

и их группы давления, помимо традиционной работы с законодатель-
ными органами и их аппаратами, все большее внимание уделяют
органам исполнительной и судебной власти и их аппаратам, причем
на всех уровнях государственного управления.

Каковы основные направления влияния групп давления на го-

сударственные органы, в том числе и гражданскую службу? Влияние
групп давления на государственную политику чаще всего осущест-
вляется по пяти направлениям. Во-первых, они влияют на обществен-

443

ное мнение, используя СМИ для популяризации своих идей или про-
грамм среди населения. Во-вторых, лоббисты стремятся повлиять
на результаты выборов путем финансирования политических партий,
блоков, независимых кандидатов или активизации других форм пред-
выборной борьбы. В-третьих, данные группы влияют на содержание
платформ политических партий, выступая на различных форумах
этих партий или общаясь с их кандидатами. В-четвертых, они посто-
янно и последовательно концентрируют свои усилия на законо-
дательных органах, присутствуя на слушаниях законопроектов в комис-
сиях, входя в контакт с депутатами и государственными служащими.
И, в-пятых, лоббисты пытаются контролировать уже принятые зако-
ны, сотрудничая с работниками различных государственных органов
или оспаривая правильность толкования ими этих законов, переда-
вая дела в случае необходимости на рассмотрение судов.

Взаимодействие между организованными группами интересов,

политическими партиями, группами давления и государственными
органами (в том числе их аппаратами) имеет сложный, но вполне
контролируемый характер. Организованные группы интересов создают
группы давления, доводят свои «прагматические» и «специфические»
интересы до политических партий и этих групп давления. Полити-

ческие партии и группы давления обобщают данные требования,

интегрируют в общие программы и мобилизуют их поддержку. Госу-
дарственные органы трансформируют данные требования в государ-
ственную политику и законы, а затем реализуют эту политику и эти
законы (рис. 17). Благодаря такому механизму взаимодействия обес-
печивается широкое участие всего общества в формировании поли-
тики.

Рис.

 17. Механизм воздействия гражданского общества

на политическое руководство и аппарат государственных органов

444

В России вся система государственной власти к 2000 г. контро-

лировалась несколькими финансово-промышленными кланами. Это
привело к тому, что за последние десять лет сформировалась анти-
правовая по сути, с элементами коррумпированности система отно-
шений бизнеса и власти. Эта система была самодостаточной и не
нуждалась в группах давления (союзах и ассоциациях). В этих усло-
виях основой лоббирования являлись не договоры и официальные
соглашения между государственными органами и представительски-
ми структурами предпринимателей, а зачастую закулисные сделки,
совершаемые представителями коммерческих структур с отдельны-
ми чиновниками.

§ 20.4. «Новые русские» и корпоративный лоббизм

Итак, наше общество более десяти лет развивается от «развито-

го», а на деле недостроенного социализма к «посткапитализму». По-
литика и экономика в данный период были, естественно, переходны-
ми. В результате слабости нового государства, деятельности
бюрократов и коррупционеров в стране сформировался новый слой
богатых людей, которых обычно именуют

 «новыми русскими»,

 иног-

да

 «олигархами»,

 а сейчас пытаются назвать

 «плутократами».

Понятие «новые русские» появилось в начале 1990-х гг. как

констатация того факта, что в России стали формироваться богатые

люди. Название «новые русские» пришло к нам, судя по всему, из

Франции, где во времена революционных потрясений «новыми фран-

цузами» называли финансовых выскочек, крупных спекулянтов
и связанных с государством оптовых поставщиков.

Особенностью российского рынка является то, что его началом

стал «номенклатурный капитализм» как следствие выхода номен-
клатурных работников на коммерческую стезю. Еще в 1987 г. в со-
ответствии со специальным решением ЦК КПСС, подписанным

М.С. Горбачевым, началось комсомольское движение в рыночную эко-
номику. Стали создаваться коммерческие центры, контроль за кото-

рыми и реальное руководство осуществляли комсомольские, а отча-
сти партийные и советские работники. Эти организации практически
не платили налоги, имели право перекачки безналичных денег в на-
личные, могли покупать валюту в Госбанке по смехотворному курсу
и ту же перепродать ее по коммерческим ценам. Им были доступны
все государственные фонды, запасы сырья и готовой продукции. По-
лучив товары за бесценок, они сразу же реализовывали их огромны-

ми партиями. Им было передано множество зданий, санаториев, домов

445