Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

Сегодня вопрос стоит не о полезности и преимуществах лоббиз-

ма, они очевидны. Вопрос о том, какая его модель утвердится в Рос-
сии — олигархический лоббизм, продиктованный эгоистическим
стремлением узкого круга людей подмять под себя все, включая го-
сударственные институты, или его цивилизованная модель, когда при

условии эффективного государственного регулирования будут созданы

относительно равные условия для представительства в органах вла-
сти отраслевых и разнообразных общественных интересов?

Для этого целесообразно рассмотреть гражданское общество в со-

временной России.

§ 20.5. Оптимизация взаимодействия

гражданского общества и государства

После избрания в 2000 г. в России нового президента — В.В. Пути-

на федеральная государственная власть пытается избавиться от кор-
рупции в сфере принятия экономических решений. Был провозгла-
шен принцип «равноудаленности» олигархов и призыв к построению
гражданского общества. Руководство страны перестала устраивать
система, при которой лишь отдельные бизнесмены имели возмож-
ность влиять на принятие решений в экономической сфере. Несмот-
ря на мощный лоббистский ресурс ряда финансово-промышленных
групп, манипулировать Государственной Думой им уже не удается.

Сегодня федеральная законодательная власть ориентирована на под-

держку президента. В регионах также укрепляется вертикаль власти.
Созданы подконтрольные президенту федеральные округа, которые
обеспечивают независимость региональной экономической полити-
ки от отдельных представителей бизнеса.

Необходимость решения лоббистских задач потребовала от по-

литиков и бизнесменов формирования собственных научно-анали-
тических, информационных и экспертных организаций, независимых
от государства. Информационные сети, созданные ими для сбора
и обобщения полезной информации, включают компьютерные базы
и банки данных, постоянное взаимодействие со средствами массовой
информации, а также достаточно широкий круг информаторов из
различных министерств и ведомств, которые дают крайне ценную
опережающую информацию.

Помимо сферы политики и бизнеса лоббизм все шире и энер-

гичнее начинает использоваться государственными органами. В ча-
стности, почти во всех федеральных органах исполнительной власти
созданы лоббистские подразделения, которые представляют их ин-

451

тересы в законодательных органах. Например, в составе администра-
ции президента есть два подразделения, представляющих интересы
президента в Государственной Думе и в Совете Федерации. Анало-
гичные подразделения имеются в аппарате правительства, а также
во многих федеральных министерствах и ведомствах. Называются
они обычно представительствами, отделами, управлениями, депар-
таментами «по связям» с Федеральным Собранием, другими госу-

дарственными органами и т.д. Для руководителей представительств
министерств и ведомств в Федеральном Собрании правительством
учреждены особые должности — «статс-секретарей», на которые на-
значаются обычно первые заместители руководителей министерств
и ведомств. В настоящее время обсуждается вопрос о возможности
и формах создания лоббистских групп при Федеральном Собрании
и субъектами Федерации.

К числу своеобразных легитимных групп давления относятся

также различные советы, комитеты, комиссии, ассоциации и т.д.,
которые создаются при органах всех ветвей и уровней государствен-
ного управления. Особенно они распространены в системе исполни-
тельной власти. Например, при федеральных министерствах и ве-
домствах имеется по десятку и более таких групп (научные советы
и их секции, экспертные советы, комиссии по трудовым спорам и др.).
Формируются и функционируют они обычно на основе каких-либо
государственных нормативных актов, но главными действующими

лицами в них являются «общественники» (ученые, управленцы-прак-
тики и т.д.), работающие на общественных началах.

Если использовать выше рассмотренную типологию, то перечис-

ленные государственные и полугосударственные политические, пред-
принимательские и другие лоббистские структуры следует отнести
к первому типу, т.е. «внутренним» лоббистам. Они и в России явля-
ются самыми многочисленными и самыми влиятельными.

Есть в стране и лоббисты-добровольцы, отстаивающие интересы

различных мало или плохо организованных социальных групп (на-

пример, таких групп интересов, как солдатские матери, ветераны-
афганцы, пенсионеры, обманутые вкладчики и др.). Но их влияние
на государственные органы, как и в других странах, незначительно.

Что касается лоббистов-контрактников («наемников»), то здесь

все упирается в отсутствии правовой базы. Вместе с тем в Государ-
ственной Думе уже с 1995 г. лежит без движения проект закона
«О регулировании лоббистской деятельности в федеральных орга-
нах государственной власти». Аналогичная судьба и у проекта зако-
на «О взаимодействии объединений товаропроизводителей с органа-

452

ми государственной власти». Конечно, если они будут приняты, то
группы давления, формирующиеся на контрактной основе, станут
и у нас реальностью.

Конечно, разработка законодательства, регулирующего лоббизм,

в большей степени интересна для представителей российского мел-
кого и среднего истеблишмента, т.е. политического и делового мира,
связанного с социальными и дотационными сферами. Наверно, этим
и объясняется тот факт, что рассматриваемые законопроекты не
получали поддержки со стороны влиятельных политических партий,
крупного бизнеса и государственных органов исполнительной вла-
сти.

Среди нелегитимных групп давления наиболее многочисленны

и влиятельны в России криминальные группы, использующие под-
куп и шантаж

1

. Формы подкупа государственных работников могут

быть различными: одноразовые взятки, ежемесячные выплаты, по-
дарки, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных
расходов и т.д. Шантаж также может осуществляться по-разному:
угроза карьере, личному и семейному благополучию, физической

расправы с работником или членами его семьи и др. Деятельность

криминальных групп давления служит основой для возникновения
в государственном управлении коррупции и мафиозных структур.

Коррупция первоначально являлась следствием главным обра-

зом теневой экономики и социального расслоения российского об-
щества. Но теперь она нередко поддерживается и легальным бизне-
сом. В этом случае сказываются падение нравов и деградация
общественно-политической жизни в стране.

Помимо криминальных среди нелегитимных групп давления

имеется также некоторое количество и некриминальных. Они обыч-
но плохо организационно оформлены, действуют спонтанно и им-
пульсивно, имеют преимущественно местный характер, выступают
за решение каких-либо частных вопросов. Например, различные «ини-
циативные группы» могут бороться за улучшение в данном городе
энергоснабжения, транспортного обслуживания, обеспечение водой,
хлебобулочными изделиями, керосином и т.д.

Таким образом, при всех недостатках сложившийся механизм

лоббистской деятельности российских политиков, предпринимате-
лей, государственных органов исполнительной власти, различных око-

1

 См.:

 Мухин АЛ.

 Российская организованная преступность и власть. Исто-

рия взаимоотношений. М., 2003; Гражданское общество. Мировой опыт и про-
блемы России. М., 1998. С. 228-256.

453

логосударственных структур уже действует. Хотя и нет закона, кото-
рый бы упорядочивал деятельность всех этих групп, реальная прак-

тика лоббирования уже есть. Она осуществляется многочисленными

лоббистскими структурами, которые достаточно успешно решают свои
задачи в органах государственной власти. Лоббизм как управленче-
ский феномен в России уже сложился. Задача состоит в том, чтобы

его легальные формы поставить на правовую основу, а против неле-
гальных криминальных форм усилить правовую борьбу.

Все сказанное позволяет заключить, что гражданское общество

в России пока что находится в процессе формирования. По мере
становления оно начинает все более активно заявлять о себе, что
выражается, с одной стороны, в различных оппозиционных социаль-
ных акциях организованных групп интересов против современной
государственной власти, а с другой — в явном стремлении большин-
ства из этих групп к конструктивному сотрудничеству с государ-
ственными органами всех ветвей и уровней власти, для чего широко
создаются и используются различные группы давления.

Выводы

• Гражданское общество есть система негосударственного соци-

ального самоуправления организованных групп населения. По са-
мой своей природе и социальной сущности оно выступает как кон-
структивная оппозиция любой государственной власти.

• Особенности гражданского общества: отличается негосудар-

ственным характером; является самоуправляющимся; осуществляет
организованную реализацию групповых интересов людей; приобре-
тает системный характер.

• В развитом капиталистическом и постиндустриальном об-

ществах помимо традиционных четырех классов (капиталистов и ра-
бочих, землевладельцев и крестьян) возникает еще один класс, кото-
рый получил название «среднего класса». В него обычно включают
высокооплачиваемую интеллигенцию, которая составляет 75—80%
среднего класса, а также городских и сельских средних собственни-
ков, рабочих высокой квалификации, зажиточных фермеров, образу-
ющих в совокупности 20—25% в составе среднего класса. В некото-
рых странах Европы и Америки средний класс включает 60—70%
населения. Именно он и составляет социальную базу современного
гражданского общества.

• Организованные группы интересов выполняют, как мини-

мум, четыре положительные функции: 1) служат связующим звеном

454

между населением и государством; их деятельность помогает госу-
дарственным должностным лицам выявлять те общественные настро-
ения и взгляды, которые следует принимать во внимание; 2) способ-
ствуют активизации населения в политической жизни; информируют
своих членов о вновь принятых или готовящихся государственных
решениях, разъясняют, каким образом можно оказать влияние на
принятие этих решений и подталкивают к оказанию такого влияния;
3) дополняют официальное представительство (например, интересы
шахтеров Воркуты, Кузбасса, Ростова выражают в Москве их деле-
гации или профсоюзные руководители); 4) служат важным средством
разрешения конфликтов в обществе, так как способствуют выработ-
ке необходимых консенсусов и различных компромиссов.

• Группы давления обычно выполняют пять главных функций:

1) передают настроения и требования населения должностным ли-

цам государственных органов; 2) влияют на законодательный про-
цесс, причем не только критикой или поддержкой предлагаемых за-
конопроектов, но и прямым участием в разработке и «проталкивании»
тех или иных законов; 3) содействуют подбору экспертов и специа-
листов для государственных органов, стремятся укомплектовать их
профессионалами высокого уровня, но нужной для себя социальной
ориентации; 4) осуществляют необходимые контакты с государствен-
ными органами при подготовке и принятии государственных про-
грамм; 5) оказывают поддержку государственным органам в мобили-
зации населения при реализации законов и государственных программ.

• При всех недостатках сложившийся механизм лоббистской

деятельности российских политиков, предпринимателей, государст-
венных органов исполнительной власти, различных окологосудар-
ственных структур уже действует. Хотя и нет закона, который бы
упорядочивал деятельность всех этих групп, реальная практика лоб-
бирования уже есть. Она осуществляется многочисленными лобби-
стскими структурами, которые достаточно успешно решают свои
задачи в органах государственной власти. Лоббизм как управленче-
ский феномен в России уже сложился. Задача состоит в том, чтобы
его легальные формы поставить на правовую основу, а против неле-
гальных криминальных форм усилить правовую борьбу.

Контрольные вопросы

1. Каков характер взаимодействия гражданской службы и общества?

2. В чем сущность и особенности гражданского общества?

455