Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 6322
Скачиваний: 32
3. Что такое «организованные группы интересов»я, каковы их ос-
новные функции?
4. Каково целевое назначение «группы давления»?
5. Какова роль «новых русских» в формировании отечественной бур-
жуазии?
Рекомендуемая литература
Гевелинг Л.В.
Контуры российской плутократии: Подчинят ли себе миллиар-
деры политическое пространство России? // Власть. 2002. № 10.
Граждан В.Д.
Государственная гражданская служба: учеб. пособие. М., 2005.
Гражданское общество и право // Реферативный бюллетень. № 1(47). М.,
2003.
Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России. М., 1998.
Гражданское общество. Пути становления // Реферативный бюллетень. 1999.
№ 5(30).
Магомедов К.О.
Гражданское общество и государство (теоретико-методоло-
гический аспект). М., 2003.
Политико-административное управление: учебник / под общ. ред. B.C. Кома-
ровского, Л.В. Сморгунова. М., 2004.
Римашввская Н.М.
«Новые русские»: социально-экономическая роль в Рос-
сийском обществе // Власть. 2003. № 7.
Становление институтов гражданского общества: Россия и международный
опыт. М„ 1995.
ГЛАВА 21
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ И ЕГО АДАПТАЦИЯ В РОССИИ
Ключевые
публичная служба Франции; публичная служба ФРГ;
понятия:
гражданская служба Великобритании; государствен-
ная служба США
В современной государственной службе доминируют две тради-
ции — континентальная, представленная публичной службой евро-
пейских государств Франции и Германии, а также англо-саксонская,
действующая в гражданской службе Англии и государственной службе
США. Поскольку их деятельность в первую очередь определяется
профессиональной квалификацией ее высшего звена, то при изложе-
нии материала будут рассматриваться в основном законодательство
о высшем руководящем составе этих служб.
§ 21.1. Публичная службы Франции
Французская публичная служба — это закрытая и подробно рег-
ламентированная система администрирования с присущим ей духом
иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Ее ос-
новные принципы закреплены в Конституции, а также в Декларации
прав человека и гражданина 1789 г. и в Преамбуле Конституции 1946 г.,
которые объединены в конституционные источники права Франции
1
.
В Конституции (ст. 34) указано, что «основные гарантии, предо-
ставляемые гражданским и военным государственным служащим»
отнесены к сфере закона, т.е. компетенции Парламента. Декларация
провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе
(ст. 6), а Преамбула предоставляет свободное определение условий
труда и право на забастовку.
См.: Франция. Конституция и законодательные акты. М., 1989.
457
Публичная служба Франции объединяет государственную и мес-
тную публичные службы, для которых установлен единый табель
классификации персонала, должностей и рангов.
Французское законодательство проводит различие между этими
службами. «Общий статут публичной службы» включает четыре за-
кона: от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников; от
11 января 1984 г. о государственной публичной службе; от 26 января
1984 г. о местной публичной службе; от 6 января 1986 г. о государ-
ственной медицинской службе. Возможность перехода с государствен-
ной публичной службы в местную администрацию и наоборот рас-
сматривается законом как основная гарантия передвижения человека
по службе.
Правовая доктрина и административная практика различают два
понятия в государственном управлении: чиновник и служащий.
Чи-
новник
— это лицо, назначенное на постоянную должность, включен-
ное в штат и получивший ранг в административной иерархии. Сюда
относятся работники центральной государственной администрации
и администраций регионов, департаментов, коммун и их учрежде-
ний.
Служащим
называют работника, основной деятельностью кото-
рого является участие в несении административной службы в пользу
государственного органа.
Отсюда следует, что все чиновники являются государственными пуб-
личными служащими, но не все служащие являются чиновниками. Чи-
новник связан с государственной публичной службой на всю свою про-
фессиональную жизнь, тогда как служащие такого качества не имеют.
К ним относятся: почасовики (не более 120 часов в месяц), контрак-
тники (сроком до трех лет), помощники (для выполнения времен-
ной работы) и чиновники-стажеры (сроком от шести месяцев до двух
лет). Последние по итогам стажировки сдают тесты, после чего мо-
гут быть зачислены в штат чиновников или (если не выдержали
испытания) уволены; иногда статус стажера может быть продлен
1
.
Чиновники делятся на категории, ранги (классы) и ступени. Оп-
ределяющую роль в карьерном процессе играют категории,
которых
четыре:
А, В, С и Д.
Каждая определяется уровнем найма и характе-
ром исполнения функций. В высшую категорию А входят чиновни-
ки, занимающиеся подготовкой управленческих решений или руко-
водящей работой и имеющие диплом о высшем образовании (атташе,
гражданские администраторы и т.д.). Они составляют 20% общего
1
См.: Государственная служба (комплексный подход): учеб. пособие. М..
1999. С. 212.
458
числа чиновников государственно-административного управления.
Категорию В составляют чиновники, которые реализуют исполни-
тельные функции и набираются из лиц, имеющих специальное обра-
зование (диплом бакалавра или равноценный диплом). Обычно здесь
работают административные секретари, инспектора, учителя и др.,
составляющие около 40% чиновников. Категория С занята специа-
лизированным исполнением административных функций и охваты-
вает 31% чиновников. В категорию Д включают технических работни-
ков, которых насчитывается около 10%, но их численность постоянно
сокращается. Чиновники категорий С и Д могут иметь среднее обра-
зование.
В зависимости от категорий формируются чиновничьи должно-
сти. Согласно штатному расписанию, должность — это конкретная
рабочая позиция и соответствующая ей бюджетная ставка. Государ-
ственный орган самостоятельно назначает чиновника на должность
согласно его ранга. Для чиновника ранг является важной гарантией
стабильности его положения, защитой от превратностей админист-
ративной жизни, таких, как упразднение должности или смена пра-
вящей партии: он не может в этих случаях просто быть уволен, ранг
дает ему право занять другой пост. Иногда ранги называют класса-
ми. Каждый ранг делится на ступени. Карьера чиновника проходит,
как правило, через повышение ступеней и рангов.
Вместе с тем статус «чиновника» не применяется к нескольким
категориям государственных публичных служащих: судьям судов об-
щей юрисдикции, служащим парламента, сотрудникам государствен-
ных служб промышленного и торгового характера, полиции, граж-
данской авиации.
Концепция карьеры основывается на трех основаниях: 1) исхо-
дит из особого положения государственной публичной службы, требу-
ющей от человека специфических качеств и полной отдачи в служе-
нии государству; 2) дает служащему уверенность, что добросовестное
выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчи-
вое и постепенно растущее материальное обеспечение; 3) привлека-
ет и закрепляет на службе наиболее ценные кадры, которые обеспе-
чивают ей высокий общественный престиж, а самим служащим —
определенные привилегии.
Президент Ш. де Голль в 1959 г. издал ордонанс о статусе чинов-
ничества, по которому усилил иерархичность системы управления
и подчиненность чиновничества политической власти. Однако в на-
стоящее время на практике доминирует не теория пассивного подчи-
нения чиновников политикам, предполагающая исполнение ими
459
любого законного приказа без колебаний и недовольства, а
«теория
разумного управления»,
признающая за чиновником право на пред-
ставление начальнику своих замечаний до исполнения приказа. В слу-
чае его согласия чиновник имеет определенные возможности маневра
при выполнении данного приказа. Следовательно, теперь суборди-
нация должна сочетаться с относительной автономией чиновника.
Прием на государственную публичную службу проводится на
конкурсной основе. Конкурсы бывают трех видов: внешний, внутрен-
ний и смешанный (открытый).
Внешний конкурс (его еще называют
«учебным») предназначен только для кандидатов, лишь предполага-
ющих поступить на службу. Внутренний, или конкурс чиновников,
ориентирован для продвижения по службе лиц, уже имеющих стаж.
И смешанный, совмещающий требования двух вышеуказанных кон-
курсов.
Во Франции, как и в других развитых странах, существует
ин-
ститут «политических» чиновников.
Они пользуются всеми приви-
легиями чиновников, но не связаны с иерархической системой госу-
дарственно-административного управления, поскольку с самого начала
поставлены над ней. Фактически это как бы политическая надстрой-
ка над формально нейтральным чиновничеством. В действительно-
сти политические чиновники играют определяющую роль в выра-
ботке политики государства, с которой сверяют свою деятельность
все остальные чиновники
1
.
К политическим назначенцам относятся должности директоров
и членов министерских кабинетов, директоров административных де-
партаментов, генеральных комиссаров, генеральных секретарей депар-
таментов. Назначение всех этих лиц производится либо решением
правительства, либо заинтересованного министра. По существующей
системе эти лица уходят в отставку вместе с правительством.
Французское законодательство различает
активную государствен-
ную публичную службу и иные состояния на государственной публич-
ной службе.
К числу иных состояний службы закон от 11 января
1984 г. относит: откомандирование; вывод за штат; перевод в резерв;
несение военной службы; отпуск по уходу за детьми.
Откомандиро-
ванный
чиновник выводится за штат органа, из которого откоманди-
рован, но продолжает пользоваться в нем правами на продвижение
по службе и пенсию. Откомандирование может быть краткосрочным
1
См.:
Василенко ИЛ.
Административно-государственное управление в стра-
нах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: учеб. пособие. М., 2000.
С. 159.
460