ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1295
Скачиваний: 5
Комплексная модель E-Government объединяет ряд структурно-функциональных моде-
лей, в котором ключевыми являются модель функций правительства и его рабочих процессов
и модель результативности правительственных органов. Их разработка и реализация поз-
воляет выявить и устранить все слабые места административной системы — ее избыточные
и дублирующие функции и элементы, т. е. оптимизировать систему управления, и, что весь-
ма существенно, сделать это независимо от ведомственных и частных интересов чиновников
и их далеко не всегда положительного отношения к реформам. Благодаря этому инициативы
E-Government стали катализатором и основным рычагом совершенствования государствен-
ного управления. Их реализация способствовала не только повышению эффективности
управления, но и созданию новых каналов политического участия граждан, трансформации
концепции государства — от «государства над гражданами» через «государство для граждан»
(государства всеобщего благоденствия) к «государству граждан».
Электронное правительство включает три вектора взаимодействия: государство-граж-
дане (G2C), государство-бизнес (G2B), государство-государство (G2G).
Вектор G2C связан прежде всего с оказанием электронных государственных услуг насе-
лению. По состоянию на 2008 год более 75% интернет-ресурсов федеральных органов
исполнительной власти не продвинулись в этом направлении дальше первого, минимально-
го этапа — этапа информирования. Другие ведомства и вовсе находятся в данном вопросе в
состоянии, близком к нулевой отметке, поэтому можно констатировать, что госуслуги в
электронной форме в настоящее время практически не предоставляются. Причины этого
видятся в несовершенстве законодательной базы и неосуществлении широкого спектра ра-
бот силами самих органов государственной власти*.
Вектор G2B связан с созданием единых площадок для поставщиков и заказчиков проду-
ктов и услуг в России. С этой целью создан и функционирует «Официальный сайт
Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов»
(http://www.zakupki.gov.ru/).
Представленные ниже в таблице официальные данные сайта свидетельствуют о том,
что проведенные в электронной форме открытые аукционы позволили разместить заказы
почти на 1 млрд 20 млн рублей, позволив сэкономить 85 млн рублей (8%), что в масштабах
страны не так много.
Вектор G2G связан прежде всего с реализацией государственного межведомственного
электронного документооборота. Состояние этого вектора наиболее точно можно охаракте-
ризовать словами самого Президента Д. Медведева: «Сегодня практически все
федеральные структуры обеспечены современными компьютерами, подключены к сети ин-
тернет. Практически во всех государственных органах сформированы базы данных, но и
только. У нас внутренний документооборот как велся, так и ведется на бумаге, а компьюте-
ры в основном используются как пишущие машинки, только более удобные. Уже 5 лет мы
все занимаемся электронным документооборотом. За редким исключением, нет вообще
возможности отправить с личного компьютера никакого заявления или проследить за про-
хождением своей бумаги в том или ином ведомстве, получить электронную справку по
системе электронного единого окна. Мы должны были создать единый портал государствен-
ных и муниципальных услуг, он должен был заработать с 1 января наступившего года. Этого
тоже не произошло»**.
56
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Хохлова Н., Шалманов С. Граждане смогут сами выбирать, как им общаться с чиновниками // Cnews. Издание о
высоких технологиях: http://www.cnews.ru/reviews/free/gov2008/articles/gos_uslug_internet.shtml
** Стенографический отчет о заседании Совета по развитию информационного общества. Пресс-служба Президен-
та России. 12.02.2009.
По оценкам экспертов, переход в электронный вид ежегодно может экономить прави-
тельству до 10 млрд рублей, а чиновникам — до 50% времени работы с населением*.
Правительство РФ еще в 2002 году приняло ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 гг.)»,
которая должна была «повысить эффективность работы госучреждений» и, как было амбици-
озно заявлено на ее информационном портале, «помочь сделать Россию одной из ведущих
информационных держав мира». За это время было создано множество административных и
консультативных структур, принято стратегий, концепций (интеграции административной
реформы и ФЦП «Электронная Россия», управления государственными программами ре-
форм, совершенствования государственного управления на основе использования
информационно-компьютерных технологий, административной реформы и создания элек-
тронного государства...), планов, потрачено средств из государственного бюджета. Только на
приобретение компьютеров и программного обеспечения федеральными, региональными и
муниципальными властями расходуется в год в среднем больше 1200 долларов на человека.
В июле 2007 года была утверждена «Стратегия развития информационного общества в
РФ», содержащая ориентиры развития до 2015 года, и учреждена комиссия по вопросам разви-
тия информационного общества при президиуме Совета по науке, технологиям и
образованию. В августе 2007 года правительство одобрило «Концепцию формирования элек-
тронного правительства до 2010 года». В апреле 2007 года Государственная дума приняла в
первом чтении законопроект «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государ-
ственных органов и органов местного самоуправления». Независимый экспертный анализ
данного законопроекта дает негативную оценку ряда его положений. Так, отмечается, что, во-
преки декларированной цели обеспечения новой степени открытости для граждан органов
власти и управления, его состав включает положения, обеспечивающие большую закрытость
властных структур. В частности, «вместо того чтобы закрепить перечень обязательных для
размещения на официальных сайтах сведений, законопроект приводит список информацион-
ных источников, которые могут быть на них размещены»**. В 2008 году задача
формирования электронного правительства и внедрения ИКТ в сферу государственного упра-
57
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
Способ размещения
Коли-
Коли-
На сумму (руб.)
Экономия (руб.)
Эко-
заказа
чество раз- чество
номия
мещенных заказ-
(%)
заказов
чиков
Открытый конкурс (ОК)
12 923
4 669 421 221 044 603.60
30 597 377 827.20
7.26
Открытый аукцион (ОА)
7 413
2 300
82 543 571 153.02
11 855 387 464.61
14.36
Запрос котировок (К)
133 010 10 644
57 629 020 146.98
22 976 914 180.30
39.87
Открытый аукцион в
электронной форме (ЭА)
1 284
212
1 019 635 966.37
85 188 362.17
8.35
Статистика и анализ размещения на сайте информации о размещении заказа,
http://www.zakupki.gov.ru/Tender/Statistics.aspx (по состоянию на 06.03.2009 г.)
* Соколова М. Развитию электронного правительства в стране мешают российские законы // Информационный
портал медиасообщества Северо-Западного региона. — См.: http://www.lenizdat.ru (20.02.2009).
** Кулик А. Н. Электронное государство в контексте институциональных реформ // Политическая наука. Элек-
тронное государство и демократия XXI века. — М., 2007. С.261; Монахов В. Н. Экспертное заключение сотрудника
Института государства и права РАН В. Н. Монахова. См.: http//elibra.ru/doc/expconclMonahov
вления начинает сочетаться с проведением административной реформы, которая была про-
длена до 2010 года (первоначально планировалось закончить второй ее этап в 2008 году).
Запланированный объем финансирования программы из федерального бюджета в пе-
риод с 2007-го по 2010 год составит более 13 млрд рублей. Предполагается, что
финансирование программы будет осуществляться в необходимом объеме, в то время как с
2002 года до настоящего времени объем финансирования мероприятий ФЦП «Электронная
Россия» не превышал 25% от предусмотренного объема. С экономической точки зрения, по
расчетам Мининформсвязи РФ, социально-экономическая и бюджетная эффективность ре-
ализации мероприятий программы в период 2007–2010 годов может составить около 74
млрд рублей*.
Однако анализ предпринятых усилий в период до 2008 года и в течение 2008 года пока-
зывает их фактический провал. Летом 2008 года эта оценка была озвучена официально —
Президентом РФ Д. Медведевым. 17 июля 2008 года на заседании президиума Госсовета
оценка Президента Д. Медведева была определенна: он констатировал, что реальных успе-
хов в этом вопросе нет. Причину такого неприятия на государственном уровне
информационных технологий Медведев видит в низком уровне компьютерной грамотности
государственных служащих, что определило его предложение увольнения со службы чинов-
ников, не владеющих современными информационными технологиями. В этой связи
Медведев предложил организовать преимущественно электронный документооборот уже к
2010 году и обеспечить широкую доступность электронных государственных услуг, в том
числе посредством унификации страниц госучреждений в интернете. Для более эффектив-
ного претворения этих предложений в жизнь Медведев предложил создать Совет при
Президенте по развитию информационного общества, а также высказался за скорейшее
принятие плана реализации «Стратегии развития информационного общества»**. 12 фев-
раля 2009 года заседание Совета по развитию информационного общества состоялось;
оценку состояния электронного правительства в России дал Президент Д. Медведев: «По
индексу развития электронного правительства в 2005 году мы были на 56-м месте, а в
2007-м — на 92-м. У нас нет никакого электронного правительства, все это химера»***.
Исследования подтверждают, что информационные технологии в российском обществе
пока распространены достаточно слабо. По последним данным Левада-Центра (январь 2009 го-
да), компьютера нет у 67% россиян, никогда им не пользуются 59%, интернетом не пользуются
67%, электронной почтой — 74%****. Это при том, что за последние годы информационные
технологии и информационные услуги стали достаточно существенной статьей российского
несырьевого экспорта, достигнув уровня приблизительно в 1 млрд долларов.
Однако по ключевым показателям Россия еще далека от большинства развитых госу-
дарств: по индексу готовности к электронному правительству Россия в 2008 году занимала
59-е место в мире, причем по сравнению с предыдущим показателем индекса, подсчитан-
ным в 2005 году, она опустилась на девять позиций.
В 2007 году начинается процесс разработки российской модели оказания ряда государ-
ственных услуг через создание многофункциональных центров (МФЦ). Реализация
проектов по созданию МФЦ была предусмотрена решением Правительственной комиссии
58
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Там же.
** http://www.vz.ru/politics/2008/7/17/187689.html
*** Стенографический отчет о заседании Совета по развитию информационного общества. Пресс-служба Президен-
та России. 12.02.2009.
***** Сеть для государства // Ведомости. 13.02.2009. №26 (2296).
по проведению административной реформы от 22 февраля 2007 года (протокол №61), в со-
ответствии с которым создание МФЦ признано в качестве одного из приоритетов
реализации административной реформы в 2007 году. В 2008 году этот проект относился к
одному из основных направлений административной реформы и реализовывался в 18 субъ-
ектах Российской Федерации в качестве эксперимента. Данная форма внедрения ИКТ в
сферу государственного управления по принципу одного окна требует еще своего изучения,
однако свидетельствует о поиске наиболее эффективных способов реализации электронно-
го правительства в российских условиях и сочетания этой задачи с проводимой
административной реформой.
О том, что развитие электронного правительства может стать рычагом повышения ка-
чества государственного управления, свидетельствует опыт Китая. Руководство КНР
считает, что внедрение ИКТ в госуправление является отправной точкой экономического
развития и модернизации страны, отвечающей вызовам современности, и что Китай таким
путем сможет догнать индустриально развитые страны, минуя промежуточные стадии (тео-
рия leapfrogging). Еще в 1993 году в КНР был образован Объединенный комитет
информатизации национальной экономики и приняты три «золотых проекта» в сфере нало-
говой и таможенной систем, которые должны создать национальную государственную
систему экономической информации и положить начало унифицированной платежной сис-
теме. Их реализация позволила повысить собираемость налогов и уменьшить коррупцию,
что принесло ощутимый экономический эффект. 1999 год был объявлен годом «правитель-
ства онлайн», которое должно объединить все административные и государственные
департаменты в единую сеть и, таким образом, повысить эффективность административно-
го аппарата и уменьшить трения между властью и гражданами. В 2001 году был принят
десятый Пятилетний план на 2001–2005 годы, основными приоритетами которого являют-
ся развитие национальной экономики и информатизация общества. В ежегоднике-2008
конкурентоспособности стран мира Международного института развития менеджмента
(IMD) Китай занял 17-е место, тогда как Россия — 47-е.
Международный опыт внедрения электронного государства общедоступен и хорошо
известен лицам в российских ведомствах, отвечающим за модернизацию государственного
управления и политику использования ИКТ в государственном аппарате. Они регулярно
участвуют во всех крупных мероприятиях, организуемых по линии ООН, ЕС, Всемирного
банка и других международных структур, где этот опыт обсуждается и распространяется. По
просьбе российского правительства Всемирный банк подготовил в свое время ряд аналити-
ческих материалов по реформам государственного управления и анализу их
эффективности, однако практические результаты исследования этих и иных рекомендаций
пока неудовлетворительны.
Причины сложившейся ситуации
1. Недостаток политической воли, поскольку повышения эффективности государственного уп-
равления от внедрения технологий электронного правительства невозможно достичь без
принятия, реализации и контроля исполнения соответствующих решений органами государ-
ственной власти. Информационные технологии, позволяющие фиксировать и
контролировать действия чиновников и дистанцирующие их от потребителей государствен-
ных услуг, невыгодны чиновникам. Заказчик-монополист упорно сопротивляется внедрению
новинок, которые заставят его работать иначе. Информатизация российского государства,
его отношений с гражданами, бизнесом, повышение эффективности государственного упра-
вления — задача более политическая, чем инженерно-технологическая.
59
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
2.Недостаточное развитие нормативно-правовой базы. Например, нет закона, регулирую-
щего электронный документооборот; электронное взаимодействие граждан с органами
власти немыслимо без обмена персональными данными, передачу которых ограничивают
законы. Из-за юридических коллизий реализация векторов электронного правительства
продвигается очень медленно.
9 февраля 2009 года Президентом России Д. Медведевым был подписан ФЗ «Об обеспе-
чении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления». Проект закона, внесенный в Государственную думу еще в январе 2007 го-
да, был неожиданно быстро принят во втором и третьем чтениях в декабре 2008-го —
январе 2009 года, и теперь в отношении доступа и защиты информации законодательство
России вполне соответствует мировому уровню. При внесении соответствующего законо-
проекта в Государственную думу в 2007 году комитет ГД по информационной политике
указал в финансово-экономическом обосновании законопроекта, что принятие этого зако-
на «не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета». Вместе с тем
международный опыт показывает, что прозрачность и открытость государственной маши-
ны требует немалых трудозатрат и обходится недешево; так, например, в Великобритании
средняя стоимость исполнения запроса в орган государственной власти составляет порядка
270 фунтов*.
Наличие такого закона, с одной стороны, закладывает нормативно-правовую основу
функционирования электронного правительства, и скорость его принятия свидетельствует
о том, что, возможно, власть наконец-то обратила внимание на ситуацию с нормативно-пра-
вовым обеспечением электронного правительства в России. С другой стороны, именно этот
закон, особенно в сочетании с законодательством о защите персональных данных, способен
доставить крупные неприятности государственным и муниципальным органам и потребо-
вать дополнительного финансирования, что в условиях кризиса может привести к его
частичному исполнению или неисполнению.
3. Неэффективность реализации ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 гг.)», которая, по су-
ти, является проектом, реализующим электронное правительство России. По состоянию
на конец декабря 2007 года было выполнено лишь 13% целевых мероприятий этой про-
граммы. По словам тогдашнего главы Минсвязи Л. Реймана, «основной причиной
задержки в освоении бюджетных средств стали бюрократические проволочки, допущен-
ные МЭРТом и Минфином»**. В настоящее время на федеральном уровне и в
большинстве субъектов РФ из-за недостаточной бюджетной обеспеченности, тем более в
нынешний период экономических затруднений и кризиса, нет реальных возможностей
решить задачу создания электронного правительства региона.
Судя по озвученным на заседании Совета при Президенте РФ по развитию информаци-
онного общества 12 февраля 2009 года решениям, проблема внедрения средств
автоматизации в новой редакции ФЦП «Электронная Россия» будет в очередной раз решать-
ся новым назначением по местам тех же чиновников (новые рабочие группы со старым
функционалом), а также очередной попыткой оптимизации оборота имеющихся в управле-
нии документов***.
60
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Храмцовская Н. Свобода доступа к госинформации: чем чреват закон? // Cnews: http://www.cnews.ru/reviews/
index.shtml?2009/02/20/338565_2 (20.02.09).
** «Коммерсантъ». 07.12.2007.
*** Рейнгольд Л. Электронная Россия: пути развития / R&D. CNews: http://rnd.cnews.ru/reviews/index_
science.shtml?2009/03/02/339266_4 (02.03.09).