ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1272
Скачиваний: 5
перехода к инновационной экономике, так как в реальности будет означать переток колос-
сального (до 80 млрд. долларов) объема средств от несырьевых предприятий в «Газпром» (!)*.
Несомненно, это решение ударит по интересам не только промышленных потребите-
лей, но и населения, прежде всего среднего класса. Выравнивание внутренних цен на
энергоносители с мировыми вынудит значительную часть населения отказаться от пользо-
вания газом и возвратиться к дровяному отоплению. Россия — холодная страна, две трети
территории которой составляют северные территории, не пригодные к хозяйственному ис-
пользованию. В настоящее время в РФ 12 млн домохозяйств отапливаются дровами**. Это
означает, что значительная часть населения живет в «догазовой эпохе». Рост цен на энерго-
носители не только вернет в доиндустриальную эпоху дополнительный огромный сегмент
населения (который не сможет оплачивать газ), но также вызовет резкое понижение уров-
ня жизни большинства населения в результате лавинообразного роста стоимости
потребительской корзины в этих условиях. В этих условиях сохранение социальной стабиль-
ности весьма сомнительно.
Заслуживает упоминания логика «Газпрома»: дескать, если бы не навязанные нам вну-
тренние потребители, мы смогли бы продать газ с куда большей выгодой на внешнем
рынке… Воистину, «что выгодно для “Газпрома”, то должно быть выгодно и России».
При этом находим необходимым специально оговорить, что речь идет не обязательно
об отраслевой или личной корысти — скорее, в основе принимаемых решений проявляется
стремление к реализации концепции энергетической сверхдержавы***.
Напомним, что термин «энергетическая сверхдержава» определяет тип государства, об-
ладающего большими разведанными запасами нефти, природного газа, угля, урана или, по
некоторым определениям, возможностями использования возобновляемой энергии и являю-
щееся крупнейшим экспортером энергоносителей хотя бы одного из перечисленных видов.
Энергетические сверхдержавы контролируют мировой рынок энергоносителей, имеют воз-
можность влиять на ценообразование и приобретают ключевую роль в мировой экономике,
получая огромные прибыли во время современного потребительского бума при высоком спро-
се и высокой цене на энергию. Энергетическая сверхдержава должна обладать внутренней
стабильностью, в противном случае, как, например, в Нигерии, она теряет способность контро-
лировать свою добывающую промышленность и экспорт. Существуют две общепризнанные
энергетические сверхдержавы: Россия, обладающая крупнейшими запасами природного газа,
и Саудовская Аравия, занимающая первое место в мире по запасам и добыче нефти.
В настоящее время в качестве критериев корректного подхода к определению понятия
«энергетическая сверхдержава», как правило, используются следующие пять критериев.
Первый — Россия должна стать крупнейшим и стабильным производителем нефти и газа в
мире, что призвано укрепить позицию страны как энергетической сверхдержавы; второй —
целенаправленное вовлечение России в процесс формирования цен на нефть на мировом
рынке; третий — необходимость закрепиться и расширять присутствие на трех крупнейших
рынках сбыта (Западная Европа, США и Юго-Восточная Азия); четвертый — сохранение, по
26
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Эксперты аргументированно парируют тезис лоббистов «Газпрома» о том, что повышение цен на газ может сни-
зить уровень энергопотребления в РФ: «…появление пары “российских Майкрософтов” сделает для снижения
энергоемкости российского ВВП гораздо больше, чем кратное повышение цен на газ» (cм.: Рубанов И. Друг мой – враг
мой // Эксперт. 2008. №50.).
** Лексин В. Н. Тенденции регионального развития РФ. Материалы научного семинара. - М.: Научный эксперт, 2007.
*** Термин «энергетическая сверхдержава» применительно к России впервые употребил Д. И. Орлов в полемике с С.
А. Белковским в «Известиях» в январе 2006 г. (wikipedia.org)
возможности, контроля над транзитом углеводородов из Центральной Азии и Каспийского
региона; пятый — расширение присутствия российских компаний за рубежом путем приоб-
ретения новых активов, особенно в сегменте downstream, то есть в сфере переработки сырья
и сбыта готовой продукции*.
Таким образом, по мнению сторонников концепции энергетической сверхдержавы,
сверхзадачей российского ТЭКа является не консервация нынешнего состояния добычи и
транспортировки углеводородов, а модернизация этой системы. Более того, именно ТЭК,
точнее разворачиваемые с использованием поддерживаемых за его счет инвестиционных
программ, рассматриваются в качестве мультипликатора роста и смежных отраслей эконо-
мики, и всей отечественной экономики в целом.
Комментируя ход практической реализации принципов «энергетически-сверхдержав-
ной» политики, следует отметить, что отнюдь не все из них удалось воплотить в реальность.
В итоге, на наш взгляд, весьма высока вероятность трансформации России из энергетиче-
ской сверхдержавы в petrostate**. На наш взгляд, данная трансформация представляет одну
из наиболее существенных трудностей на пути реализации модернизационных проектов в
РФ. Справедливости ради нужно сказать, что оценка эффективности различных моделей
развития — как тех, что основаны на модели энергетической сверхдержавы, так и тех, что
основаны на безусловном приоритете высокотехнологических отраслей экономики в каче-
стве инструмента модернизации экономики, — требует специального экономического
анализа. Отметим лишь, что абсолютное большинство опрошенных в рамках данного про-
екта экспертов отдавали безусловное предпочтение второму варианту.
Решения, подобные повышению цен на газ для отечественных потребителей, позволя-
ют выявить проблемные узлы отечественной государственной политики. Кризис в полной
мере диагностировал высокую степень влияния корпоративных интересов на систему госу-
дарственного управления, в значительной мере сориентированную на сохранение позиций
крупных игроков на финансовом и экономическом рынках. Возможность активного вклю-
чения в финансово-экономические процессы в качестве заинтересованной стороны
диверсифицирует правящие круги, стимулирует кланово-групповую организацию в госап-
парате, поддержание у чиновников и политиков соответствующих психологических и
культурных стереотипов.
Существенным аспектом слабости государственной политики является недостаточная
эффективность государственного управления в социальной сфере (являющаяся неизбежным
следствием отмеченного выше неоптимального сочетания общественных и партикулярных
интересов), следствием чего выступает ухудшающееся качество трудовых ресурсов и челове-
ческого потенциала в целом. Во многом подобная ситуация является следствием не до конца
преодоленных традиций отношения к социальной сфере как к «черной дыре» и ориентации
системы управления на узко трактуемые показатели экономической эффективности (сводя-
щиеся преимущественно к борьбе с инфляцией) в противовес социальной эффективности.
В частности, представляется неоптимальной политика правительства по отношению к
различным социальным слоям. Несомненно, в экономическом плане в ходе кризиса постра-
дает в той или иной мере большинство социальных страт, хотя масштабы и
чувствительность потерь верхних и нижних децилей будут различными. Очевидно, что госу-
27
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* К. Симонов, генеральный директор Фонда национальной энергетической безопасности. Выступление на IV Между-
народном нефтяном форуме «Нефть России: настоящее и будущее». 16-17.11 2006 г. См.:
http://www.energystate.ru/vystuplenia/41.htm
** О модели petrostate см.: Goldman M. Putin, Power, and the New Russia. Oxford New York: Oxford University Press, 2008.
дарство не может спасать всех, что актуализирует нетривиальный и нериторический вопрос
о социальных приоритетах государственной политики. Как по экономическим, так и по со-
циально-политическим резонам представляется обоснованным заявленный политическим
руководством РФ курс на поддержку среднего класса*. Последний в течение 2000-х годов ук-
репился экономически и численно. Проведенное в 2000 году журналом «Эксперт» совместно
с компанией «Комкон-2» исследование определило численность среднего класса примерно
в 8 млн человек, или около 7% населения страны. Согласно результатам опубликованного в
2006 году исследования «Реальная Россия. Социальная стратификация российского общест-
ва» («Эксперт», Институт общественного проектирования, ROMIR Monitoring),
зафиксирован удельный вес среднего класса в 25% населения страны**. Близкие данные по-
лучены в ходе исследования Института социологии РАН «Городской средний класс России»
под руководством М. Горшкова и Е. Тихоновой***.
Что касается политики государства в отношении различных социальных страт в период
кризиса, опрошенные в рамках данного проекта эксперты неоднократно указывали на то, что
приоритетом нынешней государственной политики выглядит фактическое спасение имуще-
ственных прав крупных собственников и банковской системы: «Значительная часть мер
ориентирована на поддержку крупных структур, что видно, в частности, на примере закона
о снижении налогов. Вместо снижения НДС, которое коснулось бы всех, снижается налог на
прибыль; между тем в условиях кризиса большинство предприятий эту прибыль не получа-
ют, за исключением крупных монополистов-экспортеров»****. С этим мнением солидарен
Я. Паппэ, полагающий, что средний бизнес (которым по ряду оценок в значительной мере
представлен высокотехнологичный сектор) в период кризиса оказался без поддержки*****.
Аналогично мнение экспертов ГУ — Высшая школа экономики А. Яковлева, Ю. Сима-
чева и Ю. Данилина, которые в аналитическом докладе «Российские корпорации: модели
поведения в условиях кризиса» делают вывод о том, что именно успешные средние компа-
нии, опиравшиеся в своем развитии в 2000-е годы преимущественно на рыночные, а не
административные факторы, могут стать двигателем повышения эффективности и выхода
экономики из кризиса. На основании данных профильных проектов ГУ ВШЭ, Всемирного
банка и исследования журнала «Эксперт» по средним предприятиям, А. Яковлев, Ю. Сима-
чев и Ю. Данилин полагают, что в общем числе средних предприятий перед кризисом доля
эффективных быстрорастущих фирм составляла от четверти до трети. Однако эти предпри-
ятия до последнего времени оставались вне фокуса политики федеральных властей. Пока
основной акцент антикризисных мер на федеральном уровне был сделан на поддержку
крупнейших предприятий. Так, в конце декабря 2008 года правительство утвердило список
из 295 «системообразующих» предприятий, декларировав, что они могут рассчитывать на
предоставление госгарантий по кредитам, субсидирование процентной ставки, реструкту-
28
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Эту позицию, в частности, сформулировал В. Сурков на заседании форума «Стратегия-2020» 28 ноября 2008 го-
да: «Основной задачей государства в период спада должно стать сохранение среднего класса. Защита среднего класса
от идущей с Запада волны “оскудения” и растерянности. Замедление экономики требует от государства решитель-
ных шагов навстречу середняку. Спасти гегемона. Помочь среднему классу пережить следующий год без серьезного
ущерба. Поддержать уровень занятости и потребления».
** Силаев Н. Спасти среднего русского // Эксперт. 2008. №49.
*** Городской средний класс. Доклад по итогам социологического исследования под руководством М. Горшкова и Н.
Тихоновой. — М., 2007.
**** Дмитриева О. Интервью в ходе экспертного опроса в рамках данного проекта.
***** Рубченко М. В наибольшей опасности звезды. Интервью с Я. Паппэ // Эксперт. 2009. №2.
ризацию задолженности по налогам, получение госзаказов и поддержку через экспортные и
импортные тарифы. Определяющими критериями для включения в список были объем го-
довой выручки (более 15 млрд рублей) и количество работающих (не менее 4000 человек),
а также градообразующий статус предприятия и размер его налоговых платежей. По мне-
нию экспертов, риски такой политики связаны с тем, что крупнейшие компании в целом
сегодня характеризуются низкой эффективностью и отсутствием у собственников и ме-
неджмента достаточных стимулов к реструктуризации: «Альтернативой политике
поддержки крупнейших компаний может стать стимулирование спроса через реализацию
государством инвестиционных проектов и программ (прежде всего в сфере развития инф-
раструктуры) — открытых для участия всех экономических агентов, которые
удовлетворяют публично сформулированным критериям по параметрам “цена/качество”
их товаров и услуг. В рамках такого подхода более вероятным становится предоставление
государственной поддержки эффективным предприятиям, которые в условиях кризиса спо-
собны выйти на новые рынки и обеспечить рост выпуска своей продукции и услуг»*.
В этом же контексте заслуживает упоминания неоптимальная политика государства в
области выравнивания доходов и имущественного положения различных групп населения.
В частности, исследования показывают, что действовавшая до сих пор модель роста без раз-
вития даже в условиях благоприятной конъюнктуры сама по себе не способна решить
проблему социальных диспропорций: неравенство и бедность не только не исчезают, но
усиливаются в условиях экономического роста. При этом наибольшие диспропорции в дохо-
дах существуют в самых богатых регионах РФ; точечные вливания в пользу наименее
обеспеченных слоев не решают проблему бедности и роста неравенства, оставаясь неэффе-
ктивными вне системного пересмотра распределительных отношений (в частности, усилия
по повышению МРОТ и пенсий обеспечивают значительный — на 66% — прирост доходов
наиболее обеспеченных слоев по сравнению наименее обеспеченными)**. По данным на
ноябрь 2007 года, 77% респондентов национальной выборки считают, что за прошедшие во-
семь лет разрыв между богатыми и бедными вырос, и только 2% — что уменьшился.
Между тем опыт как развитых, так и развивающихся обществ показывает, что развитие
человеческого потенциала выступает механизмом развития. В развитых странах развитие
человеческого капитала является ресурсом и фактором создания «экономики знаний»
(knowledge-based economy), а в случае развивающихся обществ — инструментом преодоле-
ния бедности и разрыва порочного круга «бедность-необразованность-бедность», что
отличает современные модернизации от их классических догоняющих версий, основанных,
как известно, на представлениях о первоочередности экономического по отношению к со-
циальному: «Сегодня мы наблюдаем инверсию социального и экономического по
сравнению с периодом индустриализации: социальное выдвигается на первый план, эконо-
мическое подчиняется его императивам»***.
Как было отмечено выше, отечественной бюрократии лишь предстоит непростой путь
к осознанию данного императива. На наш взгляд, существуют организационные и концеп-
туальные препятствия на пути его практической реализации. Относительно первого
29
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Яковлев А., Симачев Ю., Данилин Ю. Российская корпорация: модели поведения в условиях кризиса. Аналитический
доклад. — ГУ — Высшая школа экономики, 2009.
** См.: Шевяков А. Ю. Социально-экономическая дифференциация: состояние и пути преодоления существующих
диспропорций // Проблемы модернизации экономики и экономическая политика России. Экономическая доктрина
РФ. Материалы российского научного экономического собрания. - М., 2007.
*** Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. С.144-145.
эксперты обоснованно отмечают, что существующая функциональная конфигурация систе-
мы управления пока крайне слабо ориентирует на цели социально ориентированного
развития: ни одно из трех министерств в структуре российского правительства (Минэко-
номразвития, Минздравсоцразвития, Минрегионразвия), содержащих в своем названии
понятие развития, не заточено под цели развития. Упомянутые ведомства ориентированы
на функционирование исключительно в режиме воспроизводства и выступают в качестве
«младших партнеров» Министерства финансов, де-факто выполняющего функции стратеги-
ческого управления российской экономикой. Подобное соотношение стратегического и
тактического не соответствует мировым тенденциям развития указанных сфер.
Что касается концептуальных аспектов проблемы, то узловой проблемой в концептуа-
лизации функций государственного управления является упрощенное понимание роли
государства в современном мире. Последнее нередко интерпретируется как громоздкая и за-
тратная совокупность учреждений и организаций, имманентно не поддающаяся
рациональному реформированию. Не последнюю роль в возникновении подобных предубеж-
дений сыграли сложившиеся к концу ХХ века идиосинкразия по отношению к
бюрократическому аппарату в социалистических странах и значительные затраты на содержа-
ние welfare states в странах Запада. Попыткой преодоления издержек welfare states стало
выдвижение новых концепций государства, и прежде всего парадигмы New Public Management
(новое государственное управление, НГУ) и осуществление на ее основе на протяжении пос-
ледней четверти века в нескольких десятках стран широкомасштабных реформ госуправления.
Парадигма НГУ стала революцией в воззрениях на государство, которое из всеохватно-
го Левиафана предстает поставщиком услуг; на место интерпретации государства как
средоточия мирового разума приходит сервисный подход к пониманию государства, пред-
ставляющий его в качестве организации, ориентированной на оказание услуг гражданам.
Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом: совре-
менное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно
обязано обеспечить выполнение этих задач. Стратегические функции остаются за госаппа-
ратом, тогда функции предоставления услуг передаются коммерческому сектору и
институтам гражданского общества*. Парадигма НГУ была положена в основу администра-
тивной реформы в РФ, осуществлявшейся в стране на протяжении 2004–2008 годов.
Успешными можно признать лишь отдельные мероприятия реформы. На наш взгляд, суще-
ственной причиной провала остальных стала гипертрофия ряда существенных идей
реформы, заметно упростившая современную практику государственного управления раз-
витых стран. Современные представления о государстве (и современная
политико-административная практика) исходят из разнообразия полномочий и функций
государства. Ключевым в нашем контексте является разделение функций государства на
традиционные и современные. К числу первых эксперты относят обеспечение внутренней и
внешней безопасности, административное и общее политическое управление. К категории
вторых — политику государства в таких сферах, как образование, здравоохранение, соци-
альное обеспечение, фундаментальная наука. Особенностью эволюции государственных
институтов на рубеже ХХ-XXI веков стало перераспределение традиционных и новых функ-
ций в пользу последних. Оно было обусловлено отнюдь не гуманитарными соображениями,
а главным образом мотивами экономической целесообразности — стремлением обеспечить
конкурентоспособность национальных экономик.
30
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Подробнее см.: Гаман-Голутвина О. В., Олейник А., ред. Административные реформы в контексте властных отно-
шений: опыт постсоциалистических трансформаций. — М.: РОССПЭН, 2008.