Файл: Программа Публичное право.docx

Законодательное регулирование муниципальных выборов имеет ряд особенностей⁵¹.

1. Иностранные граждане при условии постоянного проживания на территории муниципального образования имеют активное и пассивное избирательное право на выборах в органы местного самоуправления на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом. При этом федеральное законодательство исключает участия иностранных граждан в выборах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

2. В п. 8 ст. 18 Федерального закона №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁵² содержится норма, которая устанавливает условие, что при образовании многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в данном округе, не может превышать пять. Важно отметить, что данное правило не действует при муниципальных выборах в сельских поселениях, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах определенного избирательного участка (в последнем случае согласно п. 2 ст. 19 Федерального закона в округе должно быть зарегистрировано не более трех тысяч избирателей).

3. Согласно п. 25 ст. 2 и ст. 35 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁵³ на выборах глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований, избираемых по мажоритарной избирательной системе, правом выдвигать кандидатов обладают не только политические партии, но и общественные организации и общественные движения, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые зарегистрированы на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне (при проведении выборов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов таким правом обладают только политические партии).

4. Согласно п. 4 ст. 33 Федерального закона №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁵⁴ при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства, не превышающей пяти тысяч избирателей, у кандидатов отсутствует обязанность представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения об имуществе, размере и об источниках своих доходов.

---

5. Согласно Федеральному закону⁵⁵ при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей, установленной законом, но не более десяти тысяч сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов может не осуществляться, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрен заявительный порядок регистрации кандидатов.

6. Пункт 35 ст. 38 Федерального закона №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁵⁶ разрешает безальтернативное голосование на муниципальных выборах, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. При такой ситуации кандидат считается избранным в случае, если за него проголосовало не менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

7. Согласно Федеральному закону №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁵⁷ при проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает пять тысяч и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится; в этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию о данных обстоятельствах.

8. Пункт 2 ст. 65 указанного Федерального⁵⁸ закона допускает при проведении выборов в органы местного самоуправления досрочное голосование избирателей в случае, если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям.

Федеральное законодательство практически не предусматривает иной специфики проведения муниципальных выборов, кроме изложенных выше восьми особенностей. Унификация процедуры формирования органов народного представительства иллюстрирует условность разделения публичной власти в Российской Федерации на государственную власть и местное самоуправление. Этапы организации и проведения муниципальных выборов (назначение выборов, составление списков избирателей, образование избирательных округов и избирательных участков, формирование избирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов, ведение предвыборной агитации, проведение голосования, определение его итогов и результатов выборов) совпадают с этапами организации и проведения выборов органов государственной власти.

Отзыв выборных лиц – это форма непосредственного народовластия, которая прямо не предусмотрена действующей Конституцией Российской Федерации, однако не отрицается ею. Отзыв выборных лиц местного самоуправления – это прекращение полномочий лиц, избранных на муниципальных выборах, на основании решения их избирателей, принятого путем всеобщего равного и прямого волеизъявления тайным голосованием.

---

Институт отзыва выборных лиц не может подменяться иными институтами непосредственной демократии, в частности, институтом референдума. Кроме того, нельзя смешивать или некорректно объединять институт отзыва выборных лиц с иными механизмами досрочного прекращения полномочий выборных лиц (отставка по собственному желанию, отрешение от должности, досрочное прекращение полномочий по решению выборного органа или суда и т.п.), имеющими качественно иную правовую природу.

Отзыв выборных лиц призван обеспечивать ответственность выборных лиц публичной власти перед избравшим их населением. Вместе с тем при наличии института отзыва лиц, получивших полномочия в результате муниципальных выборов, недопустимо существование каких-либо иных, упрощенных схем прекращения полномочий указанных лиц по воле избирателей, не предусматривающих всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

В современной мировой практике государственного строительства не сложилось единого мнения о правовом институте отзыва выборных лиц. Традиционно он считался элементом так называемого императивного мандата выборного лица, предполагающего связь выборного лица с его избирателями, его подконтрольность избирателям и отсутствие права отклоняться от их наказов. В правовых системах многих государств закреплен принцип так называемого свободного мандата и исключена возможность использования механизма отзыва избирателями выборных лиц. В теории высказываются мнения о том, что институт отзыва может использоваться и в случае свободного мандата выборного лица, дискуссии по этому поводу продолжаются. Сами понятия императивного мандата и свободного мандата сегодня претерпевают содержательное уточнение.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не предусматривает возможность отзыва избирателями Президента Российской Федерации. Невозможен и отзыв депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Вместе с тем в правовой теории признается возможность введения отзыва депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, депутатов органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Конституционные принципы использования данного института на муниципальном уровне были сформулированы в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П⁵⁹. Согласно выводам Суда облегченная процедура отзыва недопустима. Отзыв как одна из форм непосредственной демократии не может быть использован в качестве дестабилизатора выборных институтов власти и самого народовластия в целом.

---

В Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П⁶⁰ Конституционный Суд Российской Федерации указал на недопустимость установления законами субъектов Российской Федерации оснований и порядка отзыва должностных лиц местного самоуправления. Эта правовая позиция поставила в затруднительное положение муниципальные образования, перед которыми встала задача интерпретации выводов Конституционного Суда при определении конкретных оснований и условий отзыва. Крайняя сложность такой задачи для муниципального правотворчества сулила юридические проблемы, коллизии и судебные споры. Федеральный законодатель должен был прийти на помощь муниципальным образованиям, что он и сделал при принятии Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанный Федеральный закон в ч. 1 ст. 24⁶¹ определил, что голосование по отзыву проводится в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Важно отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляя в ч. 1 ст. 24 правило, согласно которому голосование по отзыву проводится на основе законодательства о местном референдуме с учетом особенностей, предусмотренных данным Федеральным законом, вместе с тем фактически не устанавливает таких особенностей. Это создает дополнительные сложности: проводить некоторые этапы процедуры отзыва на основе законодательства о референдуме невозможно, проводить иначе – запрещает Федеральный закон. Если какие-то отличия процедуры отзыва от процедуры референдума будут закреплены в уставах муниципальных образований, то соответствующие нормы уставов могут быть дисквалифицированы судом. Хотя Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает закрепление процедуры отзыва в уставе муниципального образования (ч. 2 ст. 24, п. 8 ч. 1 ст. 44)⁶², тем не менее он допускает установление отличий этой процедуры от законодательно установленной процедуры референдума исключительно самим указанным Федеральным законом (ч. 1 ст. 24)⁶³.

 Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 24) устанавливает основания для отзыва депутата представительного органа. Таковыми являются исключительно конкретные противоправные решения или действия (бездействие) члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в случае их подтверждения в суде. Таким образом, исключается возможность инициирования голосования по отзыву на основании одного лишь негативного отношения группы избирателей к выборному лицу местного самоуправления. Для назначения голосования по отзыву требуется материальное основание в виде факта совершения выборным лицом правонарушения, подтвержденного вступившим в силу решением суда.

---

В качестве оснований отзыва могут указываться, например, такие правонарушения, как несоблюдение правил расходования бюджетных средств, невыполнение выборным лицом своих обязанностей, установленных законом или муниципальным правовым актом, нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, игнорирование решений, принятых прямым волеизъявлением населения муниципального образования, и т.д.

Процедура отзыва выборного лица местного самоуправления включает в себя такие стадии, как выдвижение инициативы отзыва; проверка наличия оснований отзыва; сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву; назначение, организация и проведение указанного голосования, определение итогов голосования и принятого на нем решения.

Как отмечает профессор С.Д. Князев, долгое время работавший председателем Избирательной комиссии Приморского края, положение о том, что отзыв считается состоявшимся, если его поддержали не менее половины избирателей, зарегистрированных в соответствующем избирательном округе или муниципального образования, фактически превращает институт отзыва в фикцию, поскольку явка на участки для голосования не менее половины зарегистрированных избирателей в масштабах избирательного округа (не говоря о муниципальном образовании в целом) является в современных реалиях, по сути, невыполнимой задачей. С этой оценкой следует согласиться. Федеральный законодатель, установив возможность отзыва выборного лица местного самоуправления исключительно большинством от общего (списочного) числа избирателей, сделал отзыв нереализуемым на практике. Так, например, если в голосовании по отзыву примет участие 60 процентов избирателей, включенных в списки, и при этом 80 процентов участников голосования поддержит отзыв выборного лица, то окажется, что за отзыв проголосовало лишь 48 процентов от общего числа избирателей, т.е. решение об отзыве не принято. Отзыв выборных лиц формально остается в арсенале инструментов муниципальной демократии, однако не используется на практике.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 24⁶⁴ устанавливает принципы организации и функционирования института голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Институт местного референдума имеет с институтом голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования общую природу. Отличие заключается в том, что в компетенцию муниципального образования не входит изменение границ муниципального образования, а только выражение мнения по данному вопросу – дача согласия. В этой связи юридическая сила принятого путем всеобщего голосования решения будет определяться пределами компетенции муниципального образования. Предназначение данного правового института состоит в обеспечении конституционного права граждан участвовать в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления.

---