Файл: Государственные (муниципальные) закупки как инструмент государственного (муниципального) управления в рф (на примере города Москвы ).docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 01.12.2023
Просмотров: 206
Скачиваний: 4
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Следует учесть, что переход от созданий элементов контрактной системы в виде конкурентных процедур до ее развертываний в полном объеме труден и противоречив, отягчаясь российской спецификой переходного периода. В условиях институциональных изменений в экономике России контрактные отношения субъектов экономики выступают индикатором ее развития и резервом для роста ее эффективности. Согласно проводимым работам по мониторингу контрактной системы Минэкономразвития России на постоянной основе ведет работу по рассмотрению и подготовке ответов на обращения юридических лиц и граждан.
Много базовых начал правового регулирования ГМЗ заложены в Гражданском кодексе РФ. Как замечает А.А. Юрицин, «правовое регулирование отношений по размещению заказов сочетает в себе как частноправовые, так и публично-правовые начала» [86]. Более того, система нормативно-правового регулирования ГМЗ закладывает конкуренцию трех федеральных законов, имеющих формально одинаковую юридическую силу: Федеральный закон №44-ФЗ, БК РФ и ГК РФ.
В науке есть мнение, что «существующая система источников правового регулирования отношений в сфере публичных закупок не гармонизирована» [28]. В п. 2 ст. 3 ГК РФ и в ст. 2 БК РФ содержатся положения по собственному приоритету перед прочими федеральными законами, давая повод утверждать, что размещение заказа для ГМН имеет под собой бюджетно-правовую основу [28].
Как утверждает О.Н. Егоров, «правильно вести речь о том, что правовое регулирование ГМЗ является сферой комплексного правового регулирования, где задействованы отрасли административного, финансового (бюджетного) и гражданского права» [28]. Но возникает вопрос о «субординации» кодексов и их соотношении с другими законами, а в сфере государственных закупок актуальным является вопрос коллизии ГК РФ и Федерального закона №44-ФЗ. [54, 62]
Анализ правоприменительной практики предусматривает выработку единой позиции по вопросу о приоритете норм ГК РФ по отношению к Федеральному закону №44-ФЗ. В Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 14.03.2016 года №Ф05-20049/15 по делу №А41-29146/2015 отмечено, что отношения сторон согласно Федерального закона №44-ФЗ, являются специальными по отношению к нормам ГК РФ [54, 62]. Тоже изложено в Постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 13.07.2016 г. №Ф06-10222/16 по делу №А49-9838/2015: «требования Федерального закона №44-ФЗ являются специальными по отношению к общим нормам ГК РФ о договорах. То есть, отказ судов в удовлетворении части исковых требований со ссылкой на общие нормы ГК РФ не свидетельствует о неверном применении апелляционным судом норм материального права» [28].
Следовательно, правовые позиции ГК РФ закрепляют основные принципы института подряда, поставки, оказания услуг для публичных нужд, а Федеральный закон №44-ФЗ есть специальный нормативно-правовой акт по сравнению с ГК РФ. То есть №44-ФЗ должен быть специальным по отношению к ГК РФ, соответствует его положениям и не вступает с ним в противоречие. Но до введения в действие закона №44-ФЗ имелась иная точка зрения по этому вопросу, что у специального закона нет приоритета перед ГК РФ [54, 62].
По утверждению Д.В. Гороховой, нормы §4 гл. 30, §5 гл. 37 ГК РФ утверждают, что Закон о размещении заказов должен регулировать только организационные мероприятия, проводимые ГМЗ по выборам контрагентов по контрактам, т.е. процедура, предшествующая его заключению, а существо госконтракта, порядка его заключений, изменений и расторжений не входят в сферы регулирования названного Закона [20].
И.О. Загорским доказано, что коллизия норм ГК РФ и Закона №94-ФЗ, регулирующих рассматриваемые правоотношения, содержит все характерные признаки коллизии норм права [29]. Данное мнение основано на оценке норм ГК РФ и норм Закона №94-ФЗ, где выводы, сделанные по итогу исследований, актуальны и применимы к действующим законам.
Следовательно, решая вопрос о приоритетах применений тех или иных предписаний ГК РФ и закона №44-ФЗ, не стоит забывать о п. 2 ст. 3 ГК РФ, который установил нормы гражданского права, содержащихся в других законах, соответствующих ГК РФ, т.е. выражающих верховенство и приоритет ГК РФ над другими федеральными законами. При несоответствии правовых норм положениям ГК РФ, они применению не подлежат.
Таким образом, в случае противоречий норм Федерального закона №44-ФЗ ГК РФ в части порядка заключения, изменения или расторжения, применяются нормы гражданского законодательства, так как указанный Закон, может не противоречить, а конкретизировать общие нормы гражданского права. [54, 62]
Если специальные правила в других законах не противоречат ГК РФ, обладающим перед ним приоритетом, то эти правила подлежат применению к соответствующим отношениям. Несоответствие ГК РФ специальным правилам необходимо следование из содержания тех или иных норм: ГК РФ обязан содержать запрет или исключение возможности установления других предписаний. В другом случае установка иных правовых норм допустима. Решить данную проблему нужно через внесение изменений в ГК РФ, применяя его как основной, в соответствии с №44-ФЗ. [54, 62]
БК РФ регулирует отношение в сферах закупок прямым и косвенным образом, в связи с чем, для определения порядка регулирования нужно руководствоваться нормами специального закона и нормами, определяющими общие вопросы расходования бюджетных средств, согласно гл. 10 раздела части II БК РФ. БК РФ конкретизирован статус денежных средств в ч. 2 ст. 161, а в ст. 72 определено, что закупки для государственных (муниципальных) нужд проводятся согласно законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок с учетом положений норм этого Кодекса. Статья 73 БК РФ обязывает получателей бюджетных средств вести реестры закупок, без заключения государственных или муниципальных контрактов.
В целом система нормативных правовых актов о закупках многоуровневая. Главный в сфере регулирования ГМЗ - закон №44-ФЗ, который наделяет субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления полномочиями контроля в установленных пределах соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок в части размещения средств местных и региональных бюджетов.
Разработка принципиально нового закона нужна в связи с тем, что комплекс проблем в российской сфере закупок нельзя решить в рамках внесения изменений в действующее законодательство России в сфере государственных закупок. Этот закон учитывает имеющийся опыт осуществления ГМЗ и международную практику, основные положения модельного законодательства Комиссии ООН по правам международной торговли [28].
По субъектам Российской Федерации, закон №44-ФЗ построен так, что для его применения не нужно большого количества региональных нормативных актов. Такое количество подзаконных актов говорит о том, что, государство заинтересовано в получении результатов, на достижение которых направлена каждая норма.
Анализ правового регулирования ГМЗ показал, что тенденции развития правового регулирования государственных закупок направлены на открытость и рациональное использование бюджетных средств, то есть на формирование конкурсной, эффективной и прозрачной системы ГМЗ, заключения государственных (муниципальных) контрактов. Но в связи с имеющимися пробелами и проблемами в законе №44-ФЗ, практика применения законодательства о контрактной системе сформирована прецедентным образом, а законодательство в сфере закупок продолжает расширятся. Но развитие закона №44-ФЗ означает не просто совершенствование отдельных правил закупок товаров (работ, услуг) для ГМН, а кардинальные изменения всей системы закупок публично-правовых образований. [54, 62]
Следует обратить внимание, что наряду с №44-ФЗ, нормы, регламентирующие порядок проведения торгов, содержатся в Федеральном законе «О защите конкуренции». Согласно российскому законодательству установлены нормы по различным запретам в отношении неправомерного поведения организации и проведении торгов (ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции»). Кроме торгов запреты распространены на другие конкурентные способы заключения договоров. Согласно ч. 1 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции» запрещена координация организаторами торгов или заказчиками деятельности их участников, создания участнику торгов преимущественных условий его участия, нарушения порядка определения победителя торгов, участия организаторов торгов, заказчиков, работников организаторов или работников заказчиков в торгах. [54, 62]
Так ФЗ «О защите конкуренции» установлены дополнительные требования по осуществлению закупок, поведению участников закупок в процессе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), особенности отбора финансовых организаций.
Согласно российского и зарубежного опыта, практическая реализация положений законодательства о контрактной системе в сфере закупок часто сопряжена с разными неправомерными действиями их организаторов и участников, нарушая общие основополагающие начала состязательности и добросовестного поведения на торгах.
2. Анализ действующего механизма государственных (муниципальных) закупок как инструмента государственного (муниципального) управления в Российской Федерации (на примере города Москвы)
2.1. Краткая экономическая характеристика города Москвы, как субъекта Российской Федерации
Москва традиционно служила и продолжает служить во многих отношениях (недостижимым) примером и мерилом для России и всех стран мира, представляя собой модель цивилизации. Социокультурные структуры города были сформированы в результате появления образа жизни, характерном для столицы. Российское население в целом относится к москвичам как к чему-то особенному.
Москва - политический, культурный, экономический и исследовательский центр нашей страны, а также важный транспортный узел и крупнейший финансовый центр. Именно здесь базируется большинство официально зарегистрированных банков.[89]
Москва, успешно выполняя роль столицы Российской Федерации, как и остальная часть страны, в последнее десятилетие пострадала от серьезной экономической реструктуризации, процессов экономической дезинтеграции и растущей поляризации общества. В то время как процессы промышленного спада ввергли большинство регионов в острые и продолжительные кризисы, некоторые городские районы и субконтиненты добились успеха в поощрении инвестиций и экономического развития. Это относится к Москве, где существуют развитые транспортные и коммуникационные инфраструктуры, экономические и социально-хозяйственные структуры, а также соответствующая социокультурная среда еще до начала периода радикальных экономических изменений. Таким образом, этот город создал предпосылки, позволившие предприятиям и другим экономическим структурам более быстро и успешно адаптироваться к требованиям глобальной экономики.
В экономике Москвы доминирует сектор услуг, который включает торговлю, гостиничный бизнес, рестораны, развлекательные заведения, здравоохранение, образование, охрану и услуги в сфере недвижимости. На Москву приходится до 30% розничной торговли в России.
Промышленный сектор составляет более 16% регионального ВВП и представлен машиностроением, черной и цветной металлургией, полиграфией, легкой, химической и оборонной промышленностью.
Крупнейшие промышленные предприятия города включают Московский нефтеперерабатывающий завод «Газпром нефть», холдинговую компанию «Электрозавод», Московский завод «Электрощит», Корпорацию воздушно-космической обороны «Алмаз-Антей», МКБ «Вымпел», Государственный научно-производственный космический центр имени Хруничева, ERSO и другие. [89]
Москва является крупнейшим инженерным центром, где проектируется и разрабатывается значительная часть российской авиационной, космической, ядерной, оборонной и другой продукции. В Москве расположены головные офисы почти всех крупных российских промышленных холдингов и представительства крупнейших мировых компаний.
Правительство Москвы содействует развитию промышленности с помощью налоговых льгот. Город включает в себя особую экономическую зону «Технополис Москва» и около 40 технопарков и индустриальных парков. Туризм и сопутствующие услуги также играют значительную и растущую роль в экономическом развитии Московской агломерации.