Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

264
Эти гарантии процедурного характера стали важным элементом отношений между различными федеральными органами управления в системе муниципального самоуправления США.
Обзор достоинств и
недостатков
формы муниципального управления США.
Достоинства
-
Давняя историческая традиция;
-
Выборный представительный совет, удовлетворяющий потребности избирателей;
-
Хорошо проявил себя в маленьких городах и сельской местности;
-
Сильное лидерство с централизованной ответственностью;
-
Облегчает формулировку реализацию политики;
-
Профессиональный руководитель руководит городом;
-
Совет сохраняет контроль над политикой;
-
Руководство городом осуществляется на манер руководства компанией;
-
Хорошо действует в чрезвычайных ситуациях;
-
Простая организационная структура;
-
Скорое и решительное осуществление политики;
-
"Чистейшая" форма демократии;
-
Все избиратели имеют возможность принять участие в управлении городом;
-
Давняя историческая традиция;
-
Хорошо зарекомендовало себя в небольших районах.
Недостатки
Слабый мэр
-
Распыление полномочий и ответственности;
-
Отсутствие сильного лидера;
-
Политический вакуум может привести к появлению боссов и засилью одной из партийных машин в политической жизни.
Сильный мэр
-
Ответственность слишком велика для одного человека;
-
Мэр может не являться профессиональным управленцем.

265
Руководитель совета
-
Отсутствие мощного и эффективного политического руководства;
-
Руководитель, стремится узурпировать политические функции;
-
Руководитель м.б. чужаком в городе, стремящимся лишь сделать карьеру.
Комиссия
-
Одна организация выполняет и законодательные и политические функции;
-
Отсутствие сдержек и противовесов;
-
Никто не несет общей административной ответственности;
-
Трудно избрать законодателей, обладающих способностями к руководству.
Городское собрание/представительное городское собрание
-
Трудно осуществлять долгосрочное планирование;
-
Сложно обеспечить достаточный уровень информированности всех граждан;
-
Подготовка документов может усложниться;
-
Зачастую низка посещаемость ежегодных собраний.
Муниципальная кадровая политика.
Несомненный практический интерес, с точки зрения развития российской системы местного самоуправления, может представлять вопрос о том, как проводится муниципальная кадровая политика в США.
440
Кадровая политика включает в себя и работу, и должность, и мотивацию поведения людей внутри данной организации, “... в конечном счете,
направлена на то, чтобы цели деятельности этой организации были
достигнуты наиболее эффективно и экономно с максимальным
использованием всех работников”.
441
Рассмотрим основные моменты, характеризующие работу с кадрами муниципальной администрации.
Разобщенность (раздельность) управления кадрами на различных уровнях американского управления. Как общее правило, кадровые системы в
440
“
Кадровая политика - это искусство подбора новых служащих, используя старых таким образом, чтобы можно было получать максимальное качество и количество продукции и услуг от рабочей силы” (Felix
A.Nigro. Public Personnel Administration.- N.Y.,1959, p.36).
441
См.: Kenneth O. Warner. A Common Sense Personnel Program.-Tennessee Town and City, 1951,p.13.

266
США на всех уровнях - федеральном, штатном и местном - действуют полностью независимо друг от друга (несмотря на тот факт, что в некоторых случаях федеральное правительство устанавливает стандарты кадровой политики в правительствах штатах, а штаты - в ограниченном числе случаев - обеспечивают определенные службы в муниципальном аппарате.
Характерно, что кадровые системы различных уровней управления не имеют иерархических отношений.
Правовые основы муниципальной кадровой политики. Каждый штат имеет собственную правовую базу муниципальной кадровой политики, отличающуюся как от других штатов, так и в отношении различных уровней местного управления.
Кадровая политика городов основывается, как правило, на следующих актах:
1) В относительно немногих случаях (Массачусетс и Нью-Йорк) города пользуются штатными законами, которые применимы к штатным служащим.
442 2) Общим для многих штатов является принятие общих законов, содержащих положения о “гражданской службе”, применимых к различным категориям городов, часто в зависимости от их размеров.
3) Специальные акты, определяющие рамки кадровой системы особых городов.
4) Местные хартии. Города, пользующиеся привилегией “home rule”, принимают собственные хартии, многие из которых включают положения по
“системам гражданской службы”.
5) Акты, принимаемые муниципальным представительным органом.
6) Исполнительные или административные приказы. В отсутствие местной хартии или ордонанса местного представительного органа возможно принятие муниципальной исполнительной властью приказов, содержащих положения относительно управления кадрами.
442
См.: Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности. М.,
1996.

267
Местные власти могут, путем местного референдума, решить, будет ли закон штата о гражданской службе распространяться на них. В случае положительного решения штат должен предоставлять услуги и обеспечивать службы, предусмотренные законом (Нью–Джерси, Массачусетс,
Мэриленд).
443
Основные черты кадровой политики в городах:
1)
Независимость агентств гражданской службы. Наиболее общий тип соответствующей организационной структурной единицы муниципалитетов - комиссия по гражданской службе или кадровое правление.Обычно состоит из 3-5 назначаемых членов, которые служат на долгосрочной основе и на которых возлагается ответственность за выполнение закона о гражданской службе. Они могут также служить в качества политического правления для установления общих стандартов кадровой политики и заслушивания апелляций.
2)
Открытая конкуренция (состязательность) - общий принцип для муниципальных кадровых систем. Он означает, что любое лицо, обладающее минимумом качеств, требуемых для замещения должности, может посредством экзаменов участвовать в конкурсе на замещение этой должности.
В последние годы некоторые местные ордонансы о гражданской службе несколько отошли от принципа открытой состязательности в сторону установления повышенных квалификационных стандартов, что в определенной степени ограничивает широкую состязательность в замещении должностей в муниципальной службе.
3)
Концепция “должность”. Должность рассматривается как круг обязанностей и ответственности, которые предписаны данному индивиду.
Эта концепция рассматривается в качестве базисного кирпича в построении американской публичной кадровой системы. Исходным является то, что
443
См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США/ Отв.ред. Шамберг В.М. М.: ИМЭиМО,
1990.

268 кандидат нанимается для выполнения определенных обязанностей за определенную плату.
В контрасте с этой концепцией находится система подбора кадров в руководящие управленческие слои по их достижениям в образовании.
Предполагается, что все дальнейшие кадровые подвижки приспособлены к прогрессу личности путем различных градаций в пределах класса.
В системе, основанной на концепции “должность”, индивидум обычно продвигается по служебной лестнице через конкурсные (состязательные) экзамены, схожие с экзаменами на замещение должности (вступительными экзаменами).
4)
Экзамены на замещение особых должностей. Многие законы о гражданской службе содержат положения, сводящиеся к следующему: экзамены должны быть практическими по характеру и основанными на конкретной работе, которая будет выполняться лицом, занявшим должность.
Это означает, что муниципалитеты экзаменуют лиц не для выявления их
потенциала или основных умственных способностей, а на их знания
специфического рода работы как особого уровня ответственности, будь то для повышения по службе или для приема на службу.
В последние годы этот принцип модифицирован на уровне экзаменов для приема на муниципальную службу. Суть новых экзаменов состоит в том, что они предназначены отобрать тех, кто имеет потенциал для роста в административной работе, но не имеет специальных знаний о работе, которую они будут выполнять. Особенно эта практика распространена в отношении недавних выпускников университетов. Но такие экзамены применяются только как приемные, а для повышения по службе сохраняются прежние, основанные на знании характера работы.
444
Таким образом, анализируя систему организации местного самоуправления в США, можно сделать следующие выводы:
444
См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Органы местного управления в США и Западной Европе.
Екатеринбург-Челябинск, 1999; Органы власти штатов и местные органы управления в США/ Отв.ред.
Шамберг В.М. М.: ИМЭиМО, 1990; Kenneth O.Warner,p.94-95.

269
Опыт США свидетельствует о том, что местное самоуправление оказывает влияние на федеративные отношения преимущественно через партийный механизм, а также через группы давления, представляющие интересы местных властей на федеральном уровне и в законодательных органах штатов. В США, как и в большинстве иных демократических государств, местное самоуправление как группа давления хорошо организовано в национальном масштабе. Достаточно большим политическим весом обладают ассоциации графств, муниципалитетов, мэров и т. п., имеющие свои представительства в Вашингтоне.
В США, начальная стадия местного самоуправления основывается на нескольких фундаментальных составляющих:
1) Обязательство государства по обеспечению самоуправляемости местных сообществ, на которую они имеют политическое право.
Практически это означает, что большинство проблем, если не все, должны решаться людьми, с ними столкнувшимися. Решение местных вопросов при таком подходе, возможно, является единственно эффективным.
2) Для полного использования политического права на самоуправление необходимо наличие сильной законодательной базы. Закон должен обеспечить высокую степень местной автономии, демократическое участие населения в процессе принятия решений на местах и прочную финансовую основу.
3) В США существуют 5 основных форм местного управления, объединяют их именно вышеуказанные фундаментальные составные. Эти 5 форм отражают опыт страны в достижении демократии на местном уровне и необходимость сделать так, чтобы демократия на местах обеспечивала действенное местное управление.

270
Швейцарская Конфедерация
Континент:
Европа
Национальное
название:
Немецкий: Schweizerische Eidgenossenschaft
Французский: Confédération Suisse
Итальянский: Confederazione Svizzera
Рето-романский: Confederaziun Svizra
Столица:
Берн
Площадь:
41300 кв. км.
Население:
72603 00 человек, в том числе свыше 1300000 иностранцев, средняя плотность населения около 176 человек на км2. Этнический состав: немцы - 65%, французы - 18%, итальянцы -
10%.
Краткая историческая
справка:
1847г.– гражданская война и победа буржуазной революции в стране.
Новое федеративное государство со столицей в Берне было образовано в 1848 г. принятием конституции Швейцарской конфедерации.
1923г.– таможенная уния с Лихтенштейном
Географическое
положение:
Государство расположено в Центральной Европе.
Граничит: с Францией – на западе, Германией – на севере,
Австрией и Лихтенштейном – на востоке, Италией – на юге.
Выхода к морю не имеет
Политический строй:
Демократия
Глава государства:
Глава государства и правительства - президент конфедерации, избираемый на год парламентом поочередно из числа членов правительства - федеральных советников.
Языки:
немецкий (на нем говорит 65% населения), французский (18%) и итальянский (12%); около 1% швейцарцев говорит на ретороманском языке.
Основная религия:
Католицизм, верующих: 50%, протестанты - 44,3%.
Форма правления:
Швейцария - федеративная парламентская республика. В административном отношении состоит из 23 кантонов. Каждый кантон имеет свою конституцию, парламент и правительство.
Территориальная
система:
Конфедерация
Швейцария
История современной Швейцарии как союза кантонов - самоуправляющихся объединений общин восходит к 1 августа 1291 г., когда три кантона - Швиц, Ури и Унтервальден (распавшийся позднее на

271 полукантоны Обвальден и Нидвальден) подписали Союзное письмо, называемое также Клятвой Рютли.
445
С тех пор этот союз расширился и, превратившись в середине XIX века из конфедерации в федерацию, существует до настоящего времени. Правда, в апреле 1798 г., когда войска революционной Франции оккупировали страну, по решению французской Директории Швейцария была преобразована в унитарную Гельветическую Республику с конституцией, сделанной по французскому образцу. Однако унитарное устройство не прижилось у привыкших к самоуправлению швейцарцев, и в феврале 1803 г. французам пришлось вернуть Швейцарии децентрализованную систему власти.
После падения Наполеона Венский конгресс европейских держав- победительниц признал в 1815 г. независимость и постоянный нейтралитет
Швейцарии, выполнив тем самым ее соответствующее требование. 7 августа
1815 г. 22 швейцарских кантона заключили Союзный договор. Общими делами вновь стало ведать Собрание представителей кантонов, но эти дела сводились к внешним сношениям и гарантиям внутреннего спокойствия.
В последующие десятилетия в кантонах принимались конституции, провозглашавшие принципы народного суверенитета и представительного правления. Они входили в противоречие с Союзным договором, однако пересмотра этого Договора достичь не удавалось из-за разногласий между кантонами. В ноябре 1847 г. семь кантонов вышли из Союза, образовав так называемый Зондербунд (Особый союз). Эта попытка сецессии была быстро подавлена вооруженным путем остальными кантонами, после чего в 1848 г.
Собрание представителей кантонов выработало Конституцию, которая была одобрена 15 кантонами и одним полукантоном и вступила в силу.
Принятие Конституции 1848 г. завершением процесса федерализации, ибо сам факт военного подавления Зондербунда свидетельствует, что к этому
445
В этом письме указанные кантоны, "дабы наилучшим образом защитить себя и свое добро и охранить старое право, дали клятву верности и обещали оказывать друг другу всяческую помощь: как внутри, так и вне своих земель...". Отношения между кантонами регулировались их договорами. Какого-либо конституционного акта в течение долгого времени не существовало. См.: Русский перевод Союзного письма. См.: Альпы и свобода. Швейцарские писатели о своей стране. 1291-1991. М., 1992. С. 19-20.

272 времени страна перестала быть конфедерацией.
446
В первой половине XIX в.
Швейцария была своего рода сообществом, основанным на суверенитете кантонов.
447
Для того чтобы создать современное федеральное правительство кантоны должны были делегировать свою верховную власть. Конституция
1848 г. могла быть изменена только двойным большинством: голосующих граждан и голосующих кантонов. В 1874 г. была принята новая конституция, где содержалось право требовать проведения законодательного референдума.
Позднее граждане получили право инициировать конкретные конституционные поправки
448
, и только в 1971 г. женщинам были предоставлены равные политические права
449
Следует сказать, что такая эволюция была возможна только благодаря самым малым кооперативным и демократическим структурам, местному самоуправлению. Они, в конечном итоге, сформулировали свое желание жить в мире, идя на взаимные уступки и компромиссы.
Конечно, швейцарский опыт не может быть просто приложен – частично или полностью – к политическим системам других стран, но, анализируя природу российских проблем, мы можем, возможно, сформулировать идеи для создания новых моделей, основываясь на основных тезисах федерализма, в частности, выдвинутые Денисом де Ружмоном
450 446
В 1848 г. этот Союз был преобразован после короткой гражданской войны («Sonderbundskrieg», 1847) в федеративное государство с Федеральной Конституцией. Федерация все еще называется Швейцарской
Конфедерацией по нескольким причинам и в частности потому, что немецкое название («Schweizerische
Eidgenossenschaft
») не переводится на французский и итальянский языки. Для швейцарцев Конфедерация звучит как имя собственное, под Конфедерацией они имеют ввиду Швейцарию как федеративное государство. См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов.
Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.
447
Современная Швейцария была образована 25 независимыми кантонами (6 полукантонов) с принятием первой Федеральной Конституции 1848 г. 26-ой кантон (Юра) образовался путем отделения от кантона Берн в конце 70-х годов прошлого века. С точки зрения культурного разнообразия, Швейцария состоит из 17 немецко-говорящих Кантонов, 4 франко-говорящих Кантонов, и 1 итало-говорящего Кантона. 3 Кантона имеют два языка (немецкий - французский) и 1 Кантон имеет три языка (немецкий, рето-романский и итальянский).
448
См.: Thomas Fleiner-Gerster, The Concept of the Constitution, in: Federalism and Decentralization, PIFF 1987, vol. 2, pp. 140ff. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
449
Новая конституция Швейцарии, принятая 18 апреля 1999 г., была, по существу, текстовым обновлением конституции 1874 г. и не содержала значительных новшеств, так как полный пересмотр конституции с внесением значительных изменений, скорее всего, не получил бы одобрения на референдуме. Тем не менее, уже планируются значительные поправки к новой конституции.
450
Хотя Денис де Ружмон занимался вопросами европейского федерализма, его взгляды имеют универсальное значение (в Швейцарии кантоны играют роль регионов, а общины – городского управления);
См.: François Saint -Ouen, Denis de Rougemont et l’Europe des Régions, edited by the «Fondation Denis de
Rougemont pour l’Europe». www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/.