Файл: Бюджетные реформы в России: исторический аспект создания.pdf
Добавлен: 14.06.2023
Просмотров: 77
Скачиваний: 2
СОДЕРЖАНИЕ
Глава 1. Теоретические аспекты бюджетной политики в Российской Федерации
1.1. Понятие бюджетной политики
1.2. Бюджетные реформы, как часть бюджетной политики государства
Глава 2. Анализ бюджетных реформ в Российской Федерации за 1991-2018 гг.
2.1. Бюджетные реформы в постсоветский период
2.2. Второй период бюджетных реформ 2004-2014 гг.
Вместе с тем рост цен привел к росту номинальной налогооблагаемой базы, что стало причиной соответствующего роста поступления ненефтегазовых доходов. В целом реальная динамика доходов всех уровней бюджетной системы была отрицательной (см. табл. 2):
Таблица 2
Итоги исполнения бюджетов всех уровней в 2015 г.
Показатель |
ФБ* |
БСФ* |
Внебюджетные фонды |
Абсолютные значения, трлн. руб. |
|||
Доходы |
13,7 |
9,3 |
10,4 |
Расходы |
15,6 |
9,5 |
11,1 |
Профицит/дефицит |
-1,9 |
-0,2 |
-0,7 |
Темпы прироста, % |
|||
Доходы |
-5,8 |
+4,5 |
+10,7 |
Расходы |
+5,3 |
+1,4 |
+17,3 |
Справочно: инфляция |
- |
- |
+12,9 |
* ФБ – федеральный бюджет; БСФ |
– консолидированные бюджеты субъектов Федерации. |
Источник[30]
В части расходов ситуация в 2015 г. была неоднородной. Расходы федерального бюджета росли темпами, примерно равными темпам инфляции, что на фоне номинального снижения доходов привело к необходимости использовать ранее накопленные средства Резервного фонда в объеме 1,16 трлн. руб. Тем не менее консолидированные бюджеты субъектов Федерации, имевшие положительный номинальный рост доходов, были исполнены с профицитом, однако его формирование было обусловлено стагнацией номинальной динамики расходов, т. е. их реальным сокращением. Номинальная динамика расходов консолидированного бюджета в ближайшей перспективе, по всей вероятности, будет близка к нулевой. При этом в условиях экономического спада обеспечить реальный рост бюджетных расходов при современной структуре налоговой системы крайне затруднительно: только для поддержания стабильного объема бюджетных расходов на уровне 2014 г. дополнительный объем расходов в 2015-2016 гг. должен был бы составить 4,3 трлн. руб., что превышало доступные на начало 2016 г. средства Резервного фонда на 700 млрд. руб.
Кроме трудностей, обусловленных ухудшением макроэкономической ситуации, современная бюджетная политика (как на федеральном уровне, так и на региональном) ограничена наличием «узких» мест, большая часть которых сформировалась с середины 2000-х годов Их «расшивка», на наш взгляд, является необходимой частью программы восстановления экономического роста в краткосрочной перспективе.
Неудовлетворительное качество прогнозирования доходной части бюджетов. Адекватная прогнозная оценка доходной части бюджетов всех уровней является необходимой частью взвешенной бюджетной политики. При этом следует учитывать, что заниженный план по доходам становится причиной занижения и расходных обязательств, которые оперативно пересмотреть в конце финансового года зачастую невозможно.
В качестве аргументации приведем статистику региональных финансов за 2010-2015 гг. За весь период уровень бюджетных доходов недооценивался, причем ошибка в целом по всем региональным бюджетам могла достигать 25% (как это было в 2010 г.). В целом качество прогнозирования удалось повысить (ошибка сократилась до минимального значения – 7% в 2013 г. с некоторой коррекцией в сторону увеличения в 2015 г. – до 10%) за счет ряда регионов (Свердловская, Саратовская, Новосибирская области, Ставропольский край, С.-Петербург и т.д.). Однако проблема адекватной оценки бюджетных доходов для достаточно широкого круга регионов остается актуальной. Так, в 12-ти регионах среднее за 5 лет отклонение фактических значений доходов от плановых составляет не более 30%, в 9-ти – более 20% и в 39-ти – более 10%.
При этом специфика налогов, поступающих в региональные бюджеты, такова, что их налогооблагаемая база полностью определяется внутренним экономическим развитием и динамикой цен (в отличие от доходов федерального бюджета, половина из которых зависит от мировых цен на нефть и курса доллара). Таким образом, повышение качества прогноза экономического развития в целом позволит повысить и качество оценки будущих бюджетных доходов. В этом плане возврат к рассмотрению трехлетних бюджетов является весьма полезным, как и распространение опыта успешных (в плане уровня прогнозирования собственных доходов) регионов на остальные субъекты Федерации.
Важность повышения качества прогноза региональных бюджетов становится очевидной при рассмотрении соотношения плановых и реальных объемов расходов. Как свидетельствуют данные[31], к концу финансового года плановые значения расходов региональных бюджетов пересматривались в сторону значительного увеличения (до 26% первоначального плана), однако выполнить новый план не удавалось никогда. Реальный уровень расходов оказывался лишь на 3-6% выше, чем планировалось в начале года, а отставание от обновленного плана составляло 7-9%, в результате потенциал экономического роста использовался не полностью.
Реальное сокращение государственных расходов. Основной императив современной бюджетной политики – сокращение бюджетного дефицита в условиях ограниченности доходной базы. Федеральный и региональные бюджеты в 2015 г. были исполнены при сокращении бюджетного финансирования по всем каналам внутреннего спроса (как потребительского, так и инвестиционного).
На федеральном уровне в 2015 г. удалось повысить равномерность финансирования расходов. Таким образом, необходимо распространить эту практику на региональный и муниципальный уровни.
Величины как государственного, так и регионального и муниципального долга достаточно низкие: для федерального бюджета накопленный уровень задолженности равен 68% годового объема доходов (или 11% годового ВВП), для региональных и муниципальных бюджетов – 29% (3% ВВП). При этом только шесть регионов имеют совокупный долг более 20% ВРП, а среди 50-ти регионов с наибольшим ВРП таких субъектов нет[32].
Таким образом, не существует серьезных угроз наращивания государственного долга для бюджетной устойчивости в целом ряде регионов, имеющих низкий уровень долга и положительный (или незначительный отрицательный) бюджетный баланс. В число таких регионов по результатам 2015 г. можно включить как минимум 22 региона.
Более активная политика наращивания регионального долга в «богатых» субъектах позволит перераспределять межбюджетные трансферты в пользу более «бедных» регионов, которым все чаще приходится обращаться в банковские структуры, где обслуживание долга значительно дороже, чем при бюджетных кредитах или эмиссии.
Таким образом, современная бюджетная система предъявляет высокие требования к темпам экономического роста для обеспечения положительного вклада в развитие экономики. В качестве альтернативы росту бюджетных доходов можно было бы предложить изменение структуры их использования, что является мерой, скорее, средне- и долгосрочного характера. При этом должны учитываться не только непосредственно расходы государственного сектора, но и роль бюджетной системы в перераспределении национального дохода. Так, согласно данным институциональных счетов[33], основными направлениями расходования доходов государственного сектора являются: оплата труда (до 23% общей оплаты труда по экономике), социальные выплаты (до 20% доходов домашних хозяйств) и государственное потребление (до 20% ВВП).
Система перераспределения доходов функционирует таким образом, что чистый поток средств от государства населению (оплата труда + социальные трансферты + трансферты в натуральной форме) превышает сумму уплаченных бизнесом налогов. И хотя этот разрыв сохраняется, в последние три года система взаимоотношений государства и населения изменилась. Так, для социальных выплат населению обеспечивалась положительная динамика в реальном выражении, однако темпы роста финансирования трансфертов в натуральной форме составили всего +2% в 2014 г. и -1% в 2015 г[34]. В 2016 г. индексация пенсий запланирована на уровне не выше 4%, а трансферты в натуральной форме будут в лучшем случае профинансированы на уровне 2015 г. При этом объем поступлений налогов и страховых взносов от бизнеса в пользу государства сохранится, что фактически означает, что в 2016 г. государство сократит бюджетный дефицит именно за счет всех видов финансовой поддержки населения.
В качестве ориентира для принятия решений в области структуры расходов государственного сектора можно использовать оценки вклада того или иного типа расходов в общеэкономическую динамику.
Изучим меры бюджетной политики по восстановлению экономического роста. Эти меры включают перечень требований к бюджетной системе в рамках новой экономической модели, ориентированной на стимулирование экономического развития. Эти меры должны быть разделены на первоочередные и среднесрочные.
- В краткосрочной перспективе требуется проведение такой бюджетной политики, которая поддержит внутренний спрос. Для этого необходимо временно отказаться от политики сокращения бюджетного дефицита и постепенно вернуться к положительной динамике роста расходов в реальном выражении. В настоящий момент существуют два способа наращивания бюджетных расходов: адекватная оценка бюджетных доходов и наращивание государственного долга (при ограничении величины дефицита в диапазоне 3-5% ВВП ежегодно для федерального уровня и 1-2% ВВП для регионального уровня). Такой уровень дефицита, с одной стороны, позволит вернуться к положительной динамике расходов, с другой – может быть профинансирован без значимого ухудшения устойчивости бюджетной системы с точки зрения наращивания долговой нагрузки. При этом политика увеличения бюджетных расходов обязательно должна сопровождаться следующими мерами: оценка эффективности бюджетных расходов с точки зрения их вклада в экономический рост (в сумме за 2-3 года); ранжирование расходов по степени их эффективности с целью определения перечня наиболее приоритетных; повышение ритмичности финансирования расходов; реформирование системы межбюджетных отношений.
- Инерционный сценарий экономического развития неприемлем с точки зрения устойчивости российской экономики: при динамике ВВП ниже 3% в год доходы бюджета останутся на уровне, который не позволит ни сбалансировать бюджет, ни профинансировать расходы в размере, достаточном для обеспечения неотрицательного вклада государственного сектора в экономический рост. Даже кардинальное улучшение внешних условий не позволит снять имеющиеся бюджетные ограничения.
- Темпы роста ВВП не ниже 5% в год позволят использовать бюджетные расходы для обеспечения значимого приращения как текущего потребления, так и инвестиций.
- В долгосрочной перспективе необходима модернизация структуры бюджетных расходов. При этом наибольший экономический эффект может обеспечивать увеличение расходов на инвестиционные цели, поддержку сельского хозяйства, научную деятельность, повышение доходов населения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, подведем итоги настоящей работы.
Функции государства все время дополнялись с возникновением разных экономических подходов. Во все времена спорили о рамках вмешательства государства в экономические процессы.
Государство с минимального размера выросла до половины всей национальной экономики. От предоставления традиционных общественных благ функции расширились до предоставления всеобъемлющих услуг государства благоденствия. Необходимо отметить, что в условиях ограниченных ресурсов в сочетании с жесткой конкуренцией необходимым шагом является приоритезации всех функций. Главным образом выделяются две основные направления функций: создание условий для конкурентоспособной экономики и предоставление общественных благ в виде равных возможностей для развития потенциала каждого.
Переход от инкрементального бюджетирования к рациональному бюджетированию и сегодня к эффективному бюджетированию способствовал появлению совершенно новой концепции управления государственными расходами, которая позволила государствам оценить и усовершенствовать эффективность выполнения стратегических задач.
Концепция бюджетной реформы в каждой отдельной стране исходит из особенностей ее исторического развития и специфически социально-экономического развития. Нами было рассмотрено, что в экономической литературе обоснован целый ряд методологических принципов, на основании которых вырабатывается современная бюджетная стратегия.
Современная бюджетная реформа в России является продолжением длительной эволюции бюджетного дела. Всякий раз реформа государственных финансов происходила в России как реакция на внешние вызовы, своего рода адаптация к меняющимся условиям.
Бюджетная реформа в постсоветский период разделяется на несколько хронологически последовательных этапов, которые связаны с достижением разных целей.
В целом бюджетные реформы в России являются ответами на вызовы своего времени. Они основаны на изучении передового мирового опыта, но в результате у Российской Федерации складывается особенный стиль.
Второй этап бюджетной реформы (2004-2006) был направлен на преобразование бюджетного процесса, что было закреплено в «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах». Целью реформы бюджетного процесса было «создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики». При этом главным механизмом совершенствования системы управления государственными (муниципальными) финансами стало управление результатами.