Файл: Кутафин_Муниципальное право.doc

Закон об общих принципах организации местного самоуправления вслед за ГК РФ (часть первая) использует новое понятие: «муниципальное образование», имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию указанный Закон в отличие от прежнего связывает не с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Он называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это прежде всего отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в нем перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Закон, давая определение муниципального образования (ст. 1), относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет прежде всего о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в п. 3 ст. 12. Он допускает возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (помимо тех, что назывались выше).

При этом за субъектами Федерации остается право устанавливать наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Таким образом, Закон, по существу, закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако он оставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Федерации могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может осуществляться местное самоуправление.

«Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, — констатировал Конституционный Суд РФ в указанном выше постановлении от 24 января 1997 г., — с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочия органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации».

Однако, самостоятельно решая вопросы территориальной организации местного самоуправления, субъекты РФ должны основываться на следующих принципах:

а) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных поселениях.

Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

б) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Конституция РФ (ст. 131), Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 12) гарантируют каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Порядок реализации этого права устанавливается законами субъектов Федерации. Это право может быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образования, во-вторых, путем присоединения к какому-либо муниципальному образованию и, в-третьих, возможна организация территориального

общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием;

в) обеспечение экономических и организационных условий для осуществления местного самоуправления.

Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, является наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.

При этом согласно ст. 61 упомянутого Закона отсутствие муниципальной собственности на момент вступления его в силу не является основанием для отказа в образовании нового муниципального образования;

г) обеспечение целостности территории муниципального образования.

Законы субъектов Федерации, например, не допускают объединение муниципальных образований в целях создания одного (единого) муниципального образования в случае отсутствия у объединяющихся муниципальных образований общей границы или в случае объединения с муниципальным образованием, расположенным на территории другого субъекта Федерации¹;

д) обязательный учет мнения и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

Конституция РФ требует обязательного учета мнения населения в случае изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом, по мнению Конституционного Суда РФ, выраженном в постановлении от 24 января 1997 г., «наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции РФ, является референдум». Вместе с тем следует учитывать, что установление и изменение границ территории муниципального образования не относится строго говоря к вопросам местного значения (местный референдум проводится по вопросам местного значения). Однако право населения выражать свое мнение об установлении или изменении границ своего муниципального образования явля- j ется одной из гарантий местного самоуправления. Население в ; этом случае не решает окончательно вопрос о границах муниципального образования, а лишь выражает свое мнение о том, как он должен решаться с точки зрения населения. Тем более, что границы муниципального образования указываются в его уставе. Поэтому выражение населением своего мнения по данному вопросу относится к вопросам местного значения. При этом мнение населения, выраженное на референдуме, является обязательным для органов местного самоуправления, которые уже не могут занимать другую позицию по этому вопросу. Это мнение является обязательным и для органов субъекта Федерации в том смысле, что они обязаны его рассмотреть при решении вопроса об установлении или изменении границ муниципального образования. В законах субъектов Федерации следовало бы предусмотреть дополнительный (к имеющимся правовым средствам) механизм защиты интересов населения в этих вопросах;

е) учет исторических, социально-этических и иных местных традиций.

Вопросы территориальной организации местного самоуправления должны решаться с учетом компактного проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и других исторических и местных традиций.

Территориальную организацию местного самоуправления в Российской Федерации характеризуют следующие данные. На территории России — 13 669 муниципальных образований. В 22 субъектах Российской Федерации муниципальные образования расположены практически на тех же территориях, где осуществлялось местное государственное управление, еще в 22 — местное самоуправление осуществляется лишь в городах и районах (в муниципальные там преобразованы от 7 до 15 % административно-территориальных образований). Более чем в половине субъектов Федерации число муниципальных образований составляет от 20 до 100 (в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе всего четыре муниципальных образования, в Рязанской области — 29, Воронежской — 547). В муниципальных образованиях насчитывается от десятков до сотен тысяч избирателей. Половина муниципальных образований — это территории, на которых проживает до одной тысячи избирателей. Самое маленькое по числу жителей муниципальное образование — Санга-Талонский сельсовет Тенькинского района Магаданской области, насчитывающее всего 27 избирателей. Доля муниципальных образований, насчитывающих от 500 тысяч и более избирателей составляет 0,11%1.

§ 2. Границы и состав территории муниципального образования

Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено Законом об общих принципах организации местного самоуправления к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 5). При этом предусмотрено, что установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе: а) населения; б) органов местного самоуправления; в) органов государственной власти субъектов Федерации.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации принимают законы, закрепляющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований. Законы должны обязательно предусматривать гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Как показывает практика, право устанавливать и изменять границы муниципального образования закрепляется либо за законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, либо за главой исполнительной власти субъекта Федерации. Согласно ст. 18 Закона Республики Марий Эл от 13 мая 1997 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства в Республике Марий Эл» установление и изменение границ районов, сельсоветов, городов, поселков производится Государственным Собранием Республики по представлению Президента либо Правительства Республики или районного (городского) собрания в порядке, установленном для осуществления ими права на законодательную инициативу. При этом 3акон обязывает учитывать мнение населения.

Прохождение границы устанавливается:

а) по суше — по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам;

б) на судоходных реках — по середине главного фарватера; на несудоходных реках, ручьях — по их середине или по середине главного рукава реки; на озерах и иных водоемах — по равноотстоящей срединной, прямой или другой линии;

в) на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемах — в соответствии с границей, проходившей на местности до ее затопления;

г) на мостиках, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи и иные водоемы, — по середине этих сооружений.

Описание и порядок установки знаков определяется Правительством Республики.

Закон Московской области от 31 июля 1997 г. «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований»¹ предоставляет право устанавливать и изменять границы муниципального образования губернатору области. Губернатор решает эти вопросы в порядке, устанавливаемом законом Московской области об установлении и изменении границ муниципальных образований.

Вопросы об установлении или изменении территорий внутригородских муниципальных образований решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

В особом порядке устанавливаются и изменяются границы закрытого административно-территориального образования, на территории которого осуществляется местное самоуправление. Границы данного образования могут не совпадать с границами субъектов Федерации и районов, входящих в их состав. Они устанавливаются Президентом РФ, которой принимает решение о создании закрытого административно-территориального образования. Предложения об определении границ и об отводе земель создаваемого образования вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории. Изменение границ закрытого административно-территориального образования производится в том же порядке, что и их установление при создании данного образования².

В состав территории муниципального образования входят все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ на территориях муниципальных образований могут устанавливаться территориальные зоны различных видов, что необходимо для осуществления градостроительной деятельности.

Территория муниципального образования включает земли жилых зон, предназначенные для застройки жилыми домами. К жилым зонам относятся также территории садоводческих и дачных кооперативов, расположенных в пределах границ (черты) поселений.

К территории муниципального образования относятся земли общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Территории общего пользования в городских и сельских поселениях предназначены для удовлетворения общественных интересов населения.

На территории муниципального образования выделяются общественно-деловые зоны, земли которых предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, коммерческой деятельности, а также образовательных учреждений, административных, культовых зданий и иных зданий и центров деловой, финансовой и общественной активности.

Территория муниципального образования может включать в себя земли производственных зон и зон инженерной, транспортной инфраструктур. Эти земли предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, а также для размещения и функционирования сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерного оборудования.

Территория муниципального образования должна включать также рекреационные зоны, предназначенные для организации мест отдыха населения. Рекреационные зоны включают в себя парки, сады, городские леса, лесопарки, пляжи, иные объекты. К ним могут относиться особо охраняемые природные территории и природные объекты.

В пределах границ муниципальных образований могут выделяться зоны сельскохозяйственного использования, т.е. земли, занятые пашнями, садами, виноградниками, огородами, сенокосами, пастбищами и т.д., а также зоны специального назначения, земли которых используются для размещения кладбищ, крематориев, свалок бытовых отходов и иных объектов.

Кроме того, территория муниципального образования включает земли, необходимые для развития поселений.

Границы и состав территории муниципального образования указываются в его уставе.

§ 3. Образование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований

Необходимость решения вопросов территориальной организации местного самоуправления, в том числе и вопросов установления и изменения границ муниципальных образований, возникает при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований. Порядок решения всех этих вопросов определяется законом субъекта Федерации.

Субъекты Федерации, принимая данные законы, с учетом конституционных положений о местном самоуправлении, федеральных законов закрепляют основные принципы образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований: а) демократизм; б) законность; в) равноправие муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и с органами государственной власти; г) добровольность; д) целостность территории субъекта Федерации (неизменность его границ); е) стабильность административно-территориального устройства; ж) баланс интересов населения муниципальных образований и населения субъекта Федерации; з) гласность; и) учет исторических и иных местных традиций; к) учет сложившихся экономических связей; л) наличие возможности создания или сохранения финансово-экономических условий, необходимых для осуществления местного самоуправления¹.