Файл: Кутафин_Муниципальное право.doc

Конституция РФ, признавая право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131), признает необходимым наличие выборных органов местного самоуправления (ст. 130), гарантируя гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32).

Закон об общих принципах организации местного самоуправления, основываясь на конституционных положениях, устанавливает: наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным (ст. 1, 14). К выборным органам он относит прежде всего представительный орган местного самоуправления (ст. 15), не исключая при этом, как уже отмечалось, возможность муниципального образования иметь и другие выборные органы (в ст. 18 говорится не только о депутатах, но и о членах выборного органа, выборных должностных лицах местного самоуправления).

Вместе с тем Закон допускает, что в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Таким образом, организационная структура местного самоуправления муниципального образования должна обязательно включать выборный орган (представительный орган местного самоуправления).

Кроме того, Конституция РФ предусматривает необходимость использования населением муниципального образования таких организационных форм осуществления местного самоуправления, как муниципальные выборы, местный референдум, а также других форм прямого волеизъявления, к которым Закон относит:

а) собрание (сход) граждан;

б) народную правотворческую инициативу;

в) обращения граждан в органы местного самоуправления;

г) территориальное общественное самоуправление.

Наряду с предусмотренными Законом формами участия населения в осуществлении местного самоуправления возможно использование гражданами и иных форм, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации.

Все эти конституционные и законодательные положения, касающиеся организационных форм осуществления местного самоуправления, должны учитываться населением при определении организационной структуры местного самоуправления своего муниципального образования.

Согласно ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации определяются:

а) наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

б) порядок формирования органов местного самоуправления;

в) их компетенция;

г) срок полномочий;

д) подотчетность;

е) вопросы их организации и деятельности.

В соответствии с конституционным положением о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления этот вопрос может решаться населением как непосредственно, так и через избираемые им органы.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления связывает по существу решение данного вопроса с принятием устава муниципального образования. Согласно статье 8 Закона в уставе указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Устав же принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Данное положение не исключает, однако, возможности утверждения на местном референдуме отдельно структуры органов местного самоуправления, которая должна затем найти отражение в уставе муниципального образования, принимаемого уже представительным органом местного самоуправления, который принимая устав, не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления, утвержденную на местном референдуме.

В уставе муниципального образования, принимаемом представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, находят разрешение также вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций, другие вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Глава 14. Структура и организация работы органов местного самоуправления

§ 1. Структура и организация работы представительных органов местного самоуправления

Внутреннее строение представительных органов местного самоуправления, порядок и организационные формы их деятельности определяются муниципальными образованиями самостоятельно и находят свое закрепление в их уставах, а также регламентах, других правовых актах, принимаемых этими органами.

Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Свои полномочия депутаты представительного органа местного самоуправления осуществляют в соответствии с уставом муниципального образования на общественных началах или на постоянной основе.

Из своего состава депутаты выбирают председателя представительного органа местного самоуправления, который организует работу этого органа: созывает и ведет заседания, подписывает решения представительного органа (если это право предоставляет ему устав муниципального образования), осуществляет другие функции в соответствии с уставом муниципального образования, регламентом представительного органа.

Как указывалось выше, если уставом предусмотрена должность главы муниципального образования, то он может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. В этом случае председатель представительного органа не избирается: его функции выполняет глава муниципального образования — выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению представительного органа, а также для содействия реализации его решений, контроля за их исполнением представительный орган местного самоуправления образует из числа депутатов комиссии, комитеты, другие органы. К работе в комиссиях и комитетах на общественных началах могут быть привлечены специалисты (экономисты, социологи и т.д.). Представительный орган определяет задачи, полномочия, порядок работы, а также срок работы комиссий, комитетов, иных органов, которые им образуются. В случае необходимости представительный орган своими решениями упраздняет и реорганизует действующие, а также создает новые комитеты и комиссии. Данные органы подконтрольны и подотчетны представительному органу. Решения комитетов и комиссий, принимаемые по вопросам их ведения, носят рекомендательный характер.

Депутаты представительного органа могут объединяться в группы (фракции) по партийной принадлежности, политическим и иным интересам. Такие группы и фракции регистрируются в представительном органе. Их права по участию в работе представительного органа определяются его регламентом, а также положениями о депутатских группах и фракциях, которые вправе принимать представительный орган местного самоуправления.

Депутаты представительного органа, избранные от смежных территориальных избирательных округов, могут объединяться в территориальные депутатские группы, взаимодействующие с расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями, структурными подразделениями администрации, а также с органами территориального общественного самоуправления. Депутатские территориальные группы изучают общественное мнение, ведут прием избирателей, участвуют в решении вопросов благоустройства территории и др.

Правовое, организационно-методическое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа местного самоуправления осуществляется обычно через аппарат исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Вместе с тем представительный орган в соответствии с уставом муниципального образования вправе созывать в этих целях и собственный аппарат.

Смета расходов на содержание представительного органа местного самоуправления вносится в бюджет муниципального образования отдельной строкой.

Основной формой деятельности представительного органа являются сессии (заседания), периодичность созыва которых определяется в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа (как правило, не реже одного раза в месяц). Возможно проведение внеочередных сессий (заседаний). В уставах муниципальных образований, регламентах представительных органов устанавливаются также порядок созыва и проведения сессий (заседаний). Сессии (заседания) созываются главой муниципального образования (председателем представительного органа) в соответствии с планом работы представительного органа. Внеочередные сессии (заседания) созываются главой муниципального образования (председателем представительного органа) по собственной инициативе либо по требованию депутатов. Кворум для открытия и проведения сессии (заседания) устанавливается обычно не менее двух третей от общего числа депутатов. Вопрос этот решается муниципальными образованиями самостоятельно. Сессии (заседания) представительного органа проводятся открыто и гласно. Председательствующий на заседаниях представительного органа организует и ведет заседания, осуществляет контроль за соблюдением регламента и подписывает протокол сессии (заседания).

Депутат представительного органа местного самоуправления принимает участие в решении всех вопросов, отнесенных к компетенции данного органа, и работает, как правило, на непостоянной Основе. Вместе с тем представительный орган местного самоуправления вправе принять решение о работе всех депутатов (или части депутатов) на постоянной основе.

За исполнение своих обязанностей депутат, работающий на постоянной основе, получает заработную плату из местного бюджета, размер которой устанавливается решением представительного органа местного самоуправления, и на него распространяются нормы законодательства о труде.

Депутату, исполняющему свои обязанности на непостоянной основе, могут возмещаться по решению представительного органа местного самоуправления из бюджета муниципального образования расходы, связанные с депутатской деятельностью.

В уставе муниципального образования в соответствии с законами, определяющими статус депутата представительного органа местного самоуправления, предусматриваются такие гарантии депутатской деятельности, как: право запрашивать и получать от учреждений, предприятий и организаций, расположенных на территории муниципального образования, их должностных лиц информацию и документы, необходимые для деятельности депутата; право обращаться с депутатскими запросами к органам, предприятиям, организациям и учреждениям, должностным лицам, подконтрольным представительному органу местного самоуправления; право иметь помощников на общественных началах и др.

Депутату выдается удостоверение установленного образца и нагрудный знак.

§ 2. Структура и организация работы иных органов местного самоуправления

Муниципальные образования, определяя структуру органов местного самоуправления, наряду с представительным органом выделяют в ней и иные органы местного самоуправления. К этим органам относятся прежде всего исполнительные органы местного самоуправления, ибо согласно ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, «могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Наиболее распространенное наименование исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации — «администрация муниципального образования (местная администрация)».

Муниципальные образования самостоятельно выбирают и устанавливают организационную схему построения этих органов, опираясь при этом на федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации о местном самоуправлении. При этом следует иметь в виду, что согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» положения, устанавливающие какую-либо подчиненность органам государственной власти местных администраций, включая назначение их глав вышестоящими органами государственной власти, а также осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными лицами, которые назначаются на должность органами государственной власти, противоречат Конституции Российской Федерации. На выбор муниципальными образованиями организационной структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления влияют многие факторы: размеры и уровень социально-экономического развития территории муниципального образования, численность населения, финансовые возможности, а также национальные и другие местные традиции и т.п.

Поселковые, сельские муниципальные образования, как правило, имеют небольшие по численному составу исполнительные органы. Муниципальные образования крупных городских поселений, районные муниципальные образования, объединяющие несколько поселений, формируют исполнительные органы, имеющие разветвленную структуру, обусловленную необходимостью решать сложные социально-экономические, экономические и другие вопросы местной жизни данных образований. При этом муниципальные образования, устанавливая штатное расписание своих исполнительных органов, должны руководствоваться реестром муниципальных должностей муниципальной службы, который утверждается законом субъекта Федерации.