Файл: Кутафин_Муниципальное право.doc

2. На территории районного муниципального образования имеются другие муниципальные образования (городские, поселковые, сельские). Основной проблемой организации местного самоуправления в районе в этом случае является решение вопросов о взаимодействии районных органов самоуправления с городскими и сельскими поселениями, имеющими статус муниципальных образований, о разграничении источников доходов, объектов собственности между ними. Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает принятие закона субъекта Федерации, в котором разграничивались бы предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов (ст. 6). При этом не допускается подчиненность одного муниципального образования другому.

Так, Закон Московской области о местном самоуправлении устанавливает: а) что относится к ведению муниципального образования, находящегося в границах территории районного муниципального образования (принятие и изменение своего устава, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местные финансы, регулирование планировки и застройки своей территории и другие вопросы местной жизни); б) что относится к совместному ведению муниципального образования, находящегося в границах территории районного муниципального образования, и муниципального образования, в границах территории которого оно находится (установление местных налогов и сборов, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения и другие вопросы местной жизни). При этом он закрепляет, что вопросы местного значения, не перечисленные в указанных выше перечнях, находятся в ведении районного муниципального образования, в границах территории которого имеются другие муниципальные образования. Разграничения полномочий по вопросам совместного ведения устанавливаются договором между муниципальными образованиями.

В связи с этим нельзя согласиться с выводом Конституционного Суда РФ, содержащимся в мотивировочной части его постановления от 24 января 1997 г., о том, что наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, утрачивают право быть муниципальными образованиями и становятся лишь подразделениями данного районного муниципального образования¹. Этот вывод не учитывает положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления, предусматривающие возможность создания и функционирования одних муниципальных образований в границах территории другого муниципального образования (ст. 6).

3. В ряде субъектов Федерации район признается уровнем государственного управления.

Как уже отмечалось, Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 января 1997 г. признал право субъектов Федерации образовывать органы государственной власти административно-территориальных единиц, включая район.

Так, Устав Ленинградской области от 27 октября 1994 г. в ст. установил: «На территории Ленинградской области осуществляется государственное управление и местное самоуправление. Государственное управление на местном уровне осуществляется главами администраций районов, назначаемыми губернатором Ленинградской области». При подобной организации власти в районе орган, осуществляющий государственное управление в границах района, должен иметь законодательно установленный перечень своих задач и функций, а также свою компетенцию и не подменять городские, поселковые, сельские органы местного самоуправления, действующие на территории района.

Во всех случаях организации местного самоуправления в районе (уезде) на его территории могут действовать органы территориального общественного самоуправления. Они создаются в городских, сельских поселениях (когда данные поселения не имеют статуса муниципального образования) или на части территории городских, сельских поселений (когда данные поселения имеют статус муниципального образования).

§ 4. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения

Свои особенности присущи организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Будучи субъектами Федерации, они имеют собственную структуру органов государственной власти: представительный (законодательный) орган государственной власти города, исполнительный орган государственной власти города и вправе создавать свои уставные суды.

Вместе с тем и Москва, и Санкт-Петербург — не только субъекты Федерации, но и города. Согласно же Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях (ст. 131).

В связи с этим возникает вопрос: каким образом должно быть организовано местное самоуправление в городах федерального значения? Возможно ли образование в них наряду с городскими органами государственной власти городских органов местного самоуправления? Или организация местного самоуправления в этих городах возможна лишь в границах административно-территориальных единиц, на которые они подразделяются?

Закон об общих принципах организации местного самоуправления первоначально не содержал ответа на эти вопросы. Его положения в равной мере распространялись на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа (ст. 7).

Таким образом, Закон не учитывал специфики городов федерального значения, закрепляя общие, единые для всех субъектов Федерации принципы организации местного самоуправления. Однако проблемы, возникавшие при реализации его положений в городах федерального значения, заставили законодателя внести в него дополнения¹.

В чем суть этих дополнений?

Во-первых, в городах федерального значения в соответствии с их уставами и законами могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления (ст. 14).

Во-вторых, в городах федерального значения создаются внутригородские муниципальные образования (ст. 12).

В-третьих, местное самоуправление на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется присохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами данных субъектов Федерации (ст. 12).

В-четвертых, в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на территориях городов федерального значения муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами данных субъектов Федерации (ст. 6).

В-пятых, объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляются законами городов федерального значения в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 12).

В-шестых, установлено, что население городских поселений, входящих в состав территории городов федерального значения как субъектов Федерации (например, в Москве — это г. Зеленоград), не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Также следует учитывать, что согласно ст. 12 Налогового кодекса местные налоги и сборы в городах федерального значения устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Федерации.

При этом на города федерального значения распространяются общие положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления о том, что:

а) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);

б) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17);

в) муниципальные образования (включая и внутригородские муниципальные образования) имеют муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Кроме того, города федерального значения, устанавливая порядок образования на своей территории внутригородских муниципальных образований, должны руководствоваться конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Рассмотрим вопросы организации местного самоуправления в городах федерального значения на примере Москвы, где они решаются в соответствии с Уставом г. Москвы (1995 г.), законами города: «О районной Управе в г. Москве» (1996 г.), «О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в г. Москве» (1999 г.), «О территориальном делении г. Москвы» (1995 г. с изменениями, внесенными в 1997 г.), «О территориальном общественном самоуправлении в г. Москве» (1996 г.) и др.

В соответствии с Конституцией РФ и Уставом г. Москвы в городе созданы и действуют городские органы государственной власти: Московская городская Дума (представительный орган), Московская городская администрация — мэрия (исполнительный орган государственной власти); мэр Москвы — высшее должностное лицо, глава городской администрации; Правительство Москвы — коллегиальный орган исполнительной власти, входящей в структуру городской администрации. В структуру городской администрации также входят: Управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы.

Представительный и исполнительный органы власти города в соответствии со ст. 6 Устава г. Москвы имеют двойной статус, являясь органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ, что, строго говоря, не соответствует ст. 12 Конституции РФ и противоречит ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, запрещающей осуществление местного самоуправления органами государственной власти.

Территориальными единицами г. Москвы являются административные округа и районы.

Административные округа в Москве — это территориальные единицы города, образуемые для административного управления соответствующими территориями, координации деятельности администрации районов, территориальных подразделений и служб отраслевых органов городской администрации, осуществления контроля за исполнением правовых актов города.

Образование, преобразование и упразднение административных округов, присвоение им наименований, установление и изменение их границ осуществляется мэром.

Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административного округа не могут пересекать границ районов.

Всего в Москве 10 административных округов (включая Зеленоградский административный округ).

Исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территории административного округа осуществляет префект административного округа — должностное лицо городской администрации.

В соответствии с Уставом г. Москвы префекты входят в состав Правительства Москвы. Они назначаются на должность и освобождаются от должности мэром на основе единоначалия, издают по вопросам своей компетенции распоряжения, представляют мэру или Правительству Москвы ежегодный отчет о своей деятельности.

Префект административного округа осуществляет на территории округа переданные мэром полномочия городской администрации как юридическое лицо, имеет гербовую печать.

Положение об административных округах рассматривается Правительством Москвы и вводится в действие распоряжением мэра. Таким образом, на уровне административного округа осуществляется государственное управление.

Административные округа подразделяются на районы. Районы — это территориальные единицы города, образуемые с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры, возможностей решения местных вопросов в интересах населения района.

Образование, преобразование и упразднение районов, присвоение им наименований, установление и изменение их границ осуществляется городской Думой по представлению мэра.

Район Москвы может включать в себя микрорайоны. Всего в городе насчитывается 125 районов.

Районы города Москвы сегодня не имеют статуса муниципального образования. Поэтому у них отсутствуют муниципальная собственность и местный бюджет. Однако они имеют выборные органы (в отличие от административных округов).

Органом власти района является районная Управа. В состав управ входят районное Собрание и администрация района, возглавляемые главой Управы.

В соответствии с Уставом г. Москвы и Законом г. Москвы «О районной Управе в городе Москве» Управа осуществляет лишь установленные законодательством функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, не являясь по сути органом местного самоуправления, ибо район не имеет статуса муниципального образования. Поэтому не случайно ст. 6 Устава г. Москвы определяет районные управы как территориальные отделения городской администрации в районе. Вместе с тем Устав предусматривает возможность преобразования нынешних районов Москвы во внутригородские муниципальные образования, имеющие свой бюджет и свою муниципальную собственность.

Так, в соответствии со ст. 42 Устава г. Москвы городская Дума по представлению мэра принимает отдельно по каждому району решение о формировании самостоятельного бюджета района с передачей ему прав на самостоятельный сбор и использование части городских налогов, пошлин, сборов, штрафов и иных платежей. Контроль за выделением и поступлением средств в районные бюджеты и их целевым использованием осуществляет Дума через Контрольно-счетную палату и городскую администрацию.

Согласно ст. 29 Устава г. Москвы законом города, принятым Думой по представлению мэра, г. Зеленограду, району г. Москвы или иной территориальной единице города может быть предоставлен статус территориального образования, жители которого через соответствующие органы власти вправе владеть, пользоваться и распоряжаться собственностью этого территориального образования (этой территориальной единицы). Этим же законом устанавливается порядок разграничения объектов собственности на собственность города Москвы и собственность территориальной единицы.