Файл: Кутафин_Муниципальное право.doc

Правовую основу муниципального управления в зарубежных странах составляют конституционные положения, а также нормы текущего законодательства. При этом надо иметь в виду, что далеко не во всех странах статус местного самоуправления устанавливается Основным законом. Например, Конституция США не упоминает о местном самоуправлении.

Обычно вопросы организации местного самоуправления детально регламентируются в специальных законах, а также в некоторых отраслевых законодательных актах. При этом в одних странах действует единый закон о местном самоуправлении, а в других — законы об отдельных видах органов местного самоуправления. Федеративные государства (США, Германия и др.), как правило, не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (штатам, землям и т.д.) право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления.

В соответствии с американской правовой доктриной конституционный статус органов местного управления определяется формулой «муниципалитеты — креатуры штатов». Положения, регулирующие вопросы организации и деятельности муниципалитетов, содержатся в конституциях штатов. Помимо них существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет законодательство штатов. Штаты принимают по вопросам местного самоуправления так называемые общие законы (они адресованы всем муниципалитетам), законы об отдельных видах муниципальных органов. Важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии. Принятие муниципальным органом хартии связано с соответствующим актом легислатуры штата и происходит на основе положений конституции штата¹. Многие зарубежные государства имеют достаточно высокую степень унификации построения системы местного самоуправления, что находит отражение и в законодательстве о местном самоуправлении (Франция, Италия и др.).

В иных странах организация местного самоуправления характеризуется многообразием его форм. Например, существенное различие в организации местного самоуправления в субъектах федерации имеются в США, Германии. При этом в США подобные различия проявляются даже в пределах одного штата. Выше была дана характеристика основных организационных форм местного самоуправления в Германии.

В США в результате эволюционного развития городского самоуправления сложились три основные формы организации городского управления:

1) система «мэр — совет» действует более чем в половине самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре, ибо его реальная власть далеко не одинакова во всех муниципалитетах. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура избрания (мэр избирается либо непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания: мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.;

2) система «совет — менеджер» (или «городской управляющий»). В соответствии с этой формой городского управления мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника — менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию;

3) «комиссия». Подобная форма городского самоуправления встречается достаточно редко и существует, как правило, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская Хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время — Конгресс местных и региональных властей Европы).

Хартия включает преамбулу, в которой излагаются цели государств — членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три части. Преамбула, в частности, содержит положение о том, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление и что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти.

Часть I Хартии называется «Конституционные и законодательные основы местного самоуправления». Она содержит 10 статей, в которых дается понятие местного самоуправления, устанавливаются принципы закрепления компетенции самоуправления, закрепляются гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры, а также положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Хартия закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.

Часть II Хартии — «Прочие положения» — устанавливает обязательства государств, подписавших Хартию. Государство обязуется соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов ч. I Хартии, в числе которых по меньшей мере десять должны быть выбраны из перечисленных в ст. 12 ч. II. Часть II содержит статьи, устанавливающие, на какие органы распространяется действие Хартии, и обязанность государств — членов Совета Европы направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Хартии.

Часть III устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в силу Хартии.

Важную роль в обеспечении реализации Хартии играет Конгресс местных и региональных органов власти Европы. В структуре Совета Европы Конгресс занимает место непосредственно после Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи. Конгресс — совещательный орган, в котором представлены местные и региональные органы власти стран — членов Совета Европы. Работа Конгресса ведется в двух палатах: палате местных органов власти и палате регионов. Пленарные заседания Конгресса проводятся раз в год во Дворце Европы в Страсбурге.

Конгресс ставит своей целью достижение следующих задач: обеспечение участия местных и региональных властей в достижении идеала европейского единства; обеспечение членам местных и региональных советов возможности участия в разработке европейской политики в рамках Совета Европы; помощь новым демократическим государствам в создании эффективных местных административных структур и др.

Россия в 1996 г. вступила в Совет Европы, а в 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Ее делегация участвует в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы.

§ 3. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности¹.

Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI в., поскольку в этот период происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е гг. XVI в. в уездах появляются губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками.

Выборные губные учреждения создавались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне — все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян или детей боярских губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были заменены целовальниками, до четырех человек). Избирался также губной дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли одно учреждение — губную избу.

В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.

В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, .первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.

Начала земской системы местного управления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х гг. XVIII в. эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословие-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили такие вопросы, как сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение решений суда.

Антагонизм между бюрократическими структурами управления, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде, с другой стороны, наблюдался еще при жизни Петра I. При его преемниках упраздняются магистраты, и единственными носителями власти на местах становятся губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.

Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Однако лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII в., были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.¹ Основы системы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.

Императрица стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением и судом. Значительная часть дел была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборным (по два выборных члена от каждого из трех сословий).

Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные, со-:тоящие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась выборными магистратами. Для суда над крестьянами учреждались в уездах «нижние расправы» и «верхняя расправа» в губернии. Кроме того, в губернии образовывался «совестный суд» из выборных от всех трех сословий, который должен был судить не по букве закона, а по внутреннему убеждению. 1о желанию сторон в этот суд могло быть направлено любое гражданское дело.

В городах, кроме магистратов, за которыми была оставлена су-(ебная функция, были созданы «общая городская дума» и ее исполнительный орган — «шестигласная дума». Общая городская (ума являлась представительным органом и состояла. из выборных от каждого из шести разрядов городских обывателей. Шестиглас-1ая дума, как постоянно действующая управа, избиралась общей городской думой. Однако надо иметь в виду, что многие сферы городского управления находились в ведении государственных органов управления: городничего, полицмейстера.

В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана. Под его председательством действовал нижний земский суд, который также входило два заседателя, избираемых уездным дворянством.

Однако «наличность в числе губернских и уездных учреждений ого времени выборных, — по мнению дореволюционного государтвоведа Н.И. Лазаревского, — еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления... существенно независимое положение выборных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или по крайней мере при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением»². Естественно, что ни о какой самостоятельности и независимости земского капитана-исправника, например, по отношению к губернатору и губернским чиновникам не могло быть и речи.