Файл: Кутафин_Муниципальное право.doc

В последние годы появились работы по вопросам местного самоуправления, в которых обобщается практика муниципальной деятельности в нашей стране, разрабатываются актуальные проблемы организации и деятельности власти на местном уровне. Они имеют большое значение для формирования теоретической базы местного самоуправления и в силу этого также относятся к теоретическим источникам научной дисциплины муниципального права.

Наконец, еще одним источником муниципального права как научной дисциплины является практика муниципальной деятельности в нашей стране. Разработка и исследование проблем муниципального права осуществляется на основе анализа практической деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов, отнесенных к их ведению.

§ 4. Эволюция научной дисциплины муниципального права в России

Научная дисциплина муниципального права — новая отрасль научных знаний. Она находится в стадии становления, как и одноименная отрасль права. Начавшийся в 1990—1991 гг. процесс реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления, принятие союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении стали основой формирования и новой отрасли права, и научной дисциплины. Вместе с тем научная дисциплина муниципального права возникла не на «пустом» месте: она имеет глубокие корни. Проблемы организации и деятельности местного самоуправления исследовались и в дореволюционной России. Хотя в тот период не существовало специальной учебной дисциплины, однако имелась весьма обширная научная, общественно-политическая литература по вопросам земского и городского самоуправления, в частности, работы В.Н. Лешкова «Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 года января первого» (1885 г.) и «О праве самостоятельности как основе для самоуправления» (1871 г.), А.И Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (т. 1—3, 1869—1877 гг.); В.П. Безобразова • Земские учреждения и самоуправление» (1874 г.); Б.Б. Веселов-ского «История земства за 40 лет» (т. 1—4, 1909 г.), А.Д. Градовского, М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского и др.

Вопросы местного самоуправления в дореволюционной России изучались в рамках государственного и административного права. Так, учебник Н.М. Коркунова «Русское государственное право», выдержавший не одно издание, содержал раздел «Самоуправление», который включал следующие главы: теория самоуправления; местное самоуправление на Западе; земское самоуправление; городское самоуправление; местное самоуправление окраин.

В советский период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления также изучались науками государственного (конституционного) и административного права. Это было обусловлено тем, что организация и деятельность местных Советов и их исполнительных комитетов регулировались прежде всего нормами данных отраслей права.

Вместе с тем организация и деятельность Советов и их исполнительных органов являлась предметом науки советского строительства, возникшей на стыке государственного (конституционного) и административного права и носящей в силу этого комплексный характер¹. Возникновение и развитие науки советского строительства во многом было обусловлено наличием единой системы представительных органов власти — Советов, построенных на общих принципах: единства Советов всех уровней как органов государственной власти; их верховенства и полновластия (которые носили, однако, формальный характер) в системе государственных органов, иерархической соподчиненности местных органов, их подотчетности вышестоящим органам и др.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, Е.И. Козлова, А.И. Лукьянов, А.И. Лепешкин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, Я.Н. Уманский, К.Ф. Шеремет и др. Конечно, накопленный за десятилетия опыт научных исследований организации и деятельности местных органов власти, как и научный инструментарий, во многом устарел. Однако научная дисциплина муниципального права не должна его игнорировать как некогда опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь историческая преемственность — один из существенных признаков развития науки.

Следует также учитывать, что в советской юридической литературе неоднократно предпринимались попытки использовать идею местного самоуправления применительно к местным Советам. В ряде партийных документов (Программа РКП(б), принятая I» 1919 г., Программа КПСС, принятая в 1961 г.) местное самоуправление связывалось с местными Советами. Гражданский кодекс 1922 г. в качестве разновидности государственной собственности называл «муниципализированную» собственность. Все это создавало основу для обращения к идее местного самоуправления, ее использования с учетом советской специфики организации местной власти. В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», в которой автор предпринял попытку «сжато изложить муниципальную науку в целом». В 1963 г. появилась работа В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления в СССР». Местное самоуправление трактовалось автором как часть государственного самоуправления. В 1965 г. увидела свет Книга Л.А. Григоряна «Советы — органы власти и народного самоуправления». Местные Советы в этот период рядом ученых рассматривались как органы, имеющие «двойственную» природу: органы государственной власти и органы общественного самоуправления населения.

Однако надо иметь в виду, что советская система организации власти не знала противопоставления органов местного управления органам государственной власти, она была едина и монолитна. Всё Советы, от Верховного Совета до сельского, являлись Органами государственной власти. Поэтому взгляды ученых, писавших о местных Советах как об органах местного самоуправления, о муниципальном строительстве в нашей стране, расценивались в литературе как извращение природы Советов — полновластных органов государственной власти на своей территории, которые противопоставлялись буржуазным муниципальным органам.

Формируемая сегодня научная дисциплина муниципального права — новая отрасль научных знаний, которая основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Ее предметом является не единая система представительных органов государственной власти (что было характерно для науки советского строительства), а организация и функционирование местного самоуправления, проблемы его правового регулирования. При этом научная дисциплина муниципального права основывается на конституционном положении о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

§ 5. Место научной дисциплины муниципального права в системе юридических наук

Научная дисциплина муниципального права — составная часть российской юридической науки. Место научной дисциплины муниципального права в системе правовых наук прежде всего обусловлено особенностями муниципального права как комплексной отрасли права. Ее соотношение и взаимосвязь с правовыми науками определяются соотношением муниципального права с отраслями российского права.

Государственное (конституционное) право закрепляет основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, разграничивает компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления. Наука государственного (конституционного) права использует многие категории и понятия (местное самоуправление, органы местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления, общие принципы организации местного самоуправления и др.), которые входят в научный аппарат муниципального права как научной дисциплины.

Научная дисциплина муниципального права тесно взаимодействует с науками административного, финансового, гражданского, земельного, экологического права. Данные отраслевые науки в рамках своих предметов исследуют многие вопросы, связанные с деятельностью муниципальных органов в разных сферах местной жизни. Научная дисциплина муниципального права взаимодействует с ними, исследуя проблемы муниципальной службы, муниципальной собственности, местных бюджетов, муниципальных земель и др.

Таким образом, научная дисциплина муниципального права в силу комплексного характера предмета своего изучения интегрирует теоретические знания ряда отраслевых юридических наук, касающиеся проблем деятельности органов местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве. Формирование и развитие специальной правовой отрасли и научной дисциплины муниципального права — один из важнейших факторов, способствующих созданию и функционированию в нашей стране эффективной системы местного самоуправления.

Глава 3. Историко-теоретические основы местного самоуправления

§ 1. Основные теории местного самоуправления

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.

Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX в., хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Термины «муниципалитет», «муниципальное хозяйство» отражали политико-правовое и экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины. Слово «муниципалитет» происходит от латинского «municipium». «Munus» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a «capio», «recipio» — беру, принимаю.

Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Появление термина «муниципалитет» относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления.

В настоящее время муниципалитеты — это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское самоуправление.

Принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления в Италии периода республики, когда Рим из маленькой латинской общины с чрезвычайно простым устройством превращается в огромное государство с обширной территорией. Закон Юлия Цезаря 45 г. до н.э. установил некоторые общие правила относительно местного городового устройства: в основу этого муниципального управления был положен принцип широкой автономии в местных делах, хотя и под контролем Рима.

Организация муниципального устройства являлась по существу копией государственного устройства Рима. Высшим органом местного управления было народное собрание всех граждан общины, организованное по местным куриям (собрание курий). Народное собрание выбирало муниципальных магистратов и решало общие вопросы местной жизни. В каждом городе, наподобие римского сената, существовал муниципальный сенат из 100 членов. Административная и судебная власть находилась в руках муниципальной магистратуры¹.

Муниципальные реформы XIX в. основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма². Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая Французская революция, не только привело к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти. Требование последовательного проведения начал местного самоуправления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма.

Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл государством произвола. Поэтому вполне естественно, что местное самоуправление, предполагающее известную автономию, обособленность в системе государственной власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в.

Известно, какое большое влияние оказали на теорию и практику конституционного развития европейских государств французские конституции XVIII в., а также Конституция Бельгии 1831 г., сыгравшая значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах. Она содержала статью, посвященную общинному управлению, и, что особенно важно, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавала власть четвертую — муниципальную.

Идеи организации общинного управления, нашедшие отражение в Конституции Бельгии, были выражены ранее французом Турэ, который в 1790 г. обосновал их в своем докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления:

а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

б) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.

В первой половине прошлого века разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто привлек внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. В своем знаменитом сочинении «Демократия в Америке», две первые части которого были опубликованы в 1835 г., он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности»¹.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины I теорию естественных прав общины).

В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из Французского и бельгийского права.