Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf

В России в условиях децентрализации субъекты обладают большим потенциалом ресурсов: финансовым, хозяйственным, людским и правовым. Эти возможности позволяют региону сконцентрировать огромную силу, которая позволяет осуществлять давление на государство в пользу интересов региона. В указанном процессе сдерживающим фактором должно быть местное самоуправление, укрепляющее федеральный центр.^[19]

Согласно Конституции Российской Федерации, суверенитет распространяется на всю ее территорию. Получается, что местное самоуправление «арендует» государственную территорию, а государственные власти определяют пределы самостоятельности местного самоуправления и контролируют деятельность его органов, а также устанавливают все правила, конституционные нормы и т.д.^[20]

Самоуправление в России имеет собственную специфику, отличающуюся от многих других стран. Огромное и разнородное пространство Российской Федерации отличается малой плотностью населения и оторванностью, локализацией интересов. Государство с целью сохранения единства и территориальной целостности имеет повышенный интерес к контролю над пространством.

Местное самоуправление бывает более эффективным, чем федерализм, так как субъекты федеративных отношений (региональные интересы, региональные идентичности и т.д.) не обладают достаточной силой. Возможен акцент на развитии местного самоуправления, которое бы свободно решало вопросы местного значения.^[21]

По мнению многих исследователей, народный суверенитет – это принадлежащая народу верховная власть. Народный суверенитет предоставляет право создавать государство, выбирать государственную политику и т.д. Государственный суверенитет и народный суверенитет являются близкими терминами, но не равнозначными. Государственный суверенитет является производным от народного суверенитета и представляет собой верховенство государственной власти.

В мировой практике сложилось представление о трехсоставном устройстве федерации, в ее структуру входят: федеративный центр, субъекты федерации и муниципалитеты. В ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации определено, что федеральный центр не обладает всей полнотой власти, а также не имеет права вторгаться в сферы компетенции субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ) и местного самоуправления (ст. 130, 132 Конституции РФ). Следовательно, хотя федеральный центр и обладает всеми атрибутами суверенитета, но обладает ограниченным государственным суверенитетом.

Субъекты Российской Федерации обладают учредительной властью согласно ст. 5, 7, 8 Федерального закона № 184-ФЗ. Уставы субъектов РФ не нуждаются в одобрении со стороны федеральных органов государственной власти. Субъекты РФ обладают атрибутами государственной власти. Поэтому представляется нелогичным, что понятие «государство» в отношении субъектов в составе РФ является лишенным своего буквального смысла.

Вызывает споры вопрос о праве субъектов Российской Федерации устанавливать собственное гражданство. В республиках Татарстан и Тыва предусматривается гражданство. По постановлению Конституционного суда Татарстана провозглашается, что каждый гражданин РФ, который проживает в Республике считается гражданином Татарстана. Таким образом, гражданство Татарстана является производным от российского, поэтому не возникает двойное гражданство. Хотя субъекту Российской Федерации свойственны многие признаки суверенитета, но ограниченного, так как не является субъектом международного права.

В мировой практике в титульными обычно являются коренные этнические общности. В России – это русские, в Татарстане – это татары, в Республике Бурятия – это буряты и т.д. Но бывают и исключения, например, в не являющиеся в России коренными – немцы в 1918 году провозгласили в РСФСР Трудовую коммуну немцев Поволжья.^[22]

Отдельными составляющими суверенитета обладают и муниципалитеты. У них также имеются атрибуты государственности, например, герб и гимн. В РФ муниципалитеты обязаны в обязательном порядке регистрировать уставы муниципальных образований (ч. 2 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ). Эти уставы имеют верховенство на территории муниципального образования по вопросам местного характера.

Лица, проживающие на территории муниципального образования, имеют устойчивую связь с муниципалитетом, так как выплачивают местные налоги и т.д. Также нужно отметить, что слово «гражданин» образовано от слова «горожанин». Муниципалитеты имеют право на участие в международном общении.^[23]

Как отмечает А.И. Конуров, «Государства существуют потому, что принудительная сила единой государственной воли является для граждан гораздо меньшим злом, чем произвол множества несуверенных самоуправителей, который всегда наступает, как только государственная власть немного ослабевает. Учитывая тот факт, что общество всегда будет нуждаться в определенных социальных регуляторах, людям всегда придется терпеть над собой чью-либо власть. При этом власть государства является для них наименее тягостной, так как в обмен на подчинение она способна дать людям гораздо больше, чем любой другой властный субъект, по крайней мере, из известных ныне».^[24]

Ряд политиков считает, что осуществление местного самоуправления является равносильным развалу государства. Аргументация их следующая, местное самоуправление нарушает вертикаль государственных властей сверху, поэтому становится невозможным проведение государственной политики. Их исходный пункт – реализация властных полномочий возможна лишь методами прямого административного подчинения всех территориальных звеньев общества.^[25]

По мнению Н. Иевлева, за 1150-летний период российской государственности, становления России – великой и единой страны, в ней, особенно в годы кризиса проявляются две противоположные тенденции: стремление к объединению, разобщение и суверенизация территорий. При усилении государственной власти местное самоуправление компромисс между верховной властью и входившими в ее сферу интересов территориями.^[26]

Среди ученых возникают споры о делимости суверенитета в федеративном государстве. В Конституции Российской Федерации нормативная трактовка суверенитета используется в отношении России как целостного образования (ст. 67 Конституции РФ); носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является именно народ Российской Федерации (ст. 3 Конституции РФ). Из вышеизложенного, следует, что суверенна лишь Российская Федерация, а ее субъекты не являются суверенными.

Суверенный характер Российской Федерации подтвердил Конституционный Суд РФ, указавший, что «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России», «исключает существование двух уровней суверенных властей» и «не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации», наряду с единым суверенитетом России».

Поэтому исходя из конституционных норм, которые определяют суверенный характер Российской Федерации, не допустим суверенитет ни республик, ни прочих субъектов РФ. Предоставление регионам суверенитета, который ничем не ограничивается, может привести к распаду государства. Республиканские конституции противоречат Конституции РФ, так как Россия имеет единое российское гражданство.^[27] Негативное влияние на формирование местного самоуправление может оказывать неверные регионализация и позиционирование регионов. Например, искусственное создание имиджа Нижегородской области и передача Нижнему Новгороду «столичного» статуса с 2001 года привело к притоку населения в регион, который стал «притягивающим» субъектом. А Самарская обл., которая обладает крепкой социально-экономической сферой, продолжает оставаться «центром» по притоку населения.^[28]

Региональная суверенизация в России не только подражает Западу, но и имеет исторический смысл, так как в ней воплощаются национальные традиции. На местах политические процессы связаны с формированием мощной кампании региональных властей. Наблюдающаяся консолидация межрегиональной элиты приводит к укреплению ее общефедеральных позиций.^[29]

2.3 Тенденция невыполнения решений, принятых самоуправлением

До 80 % решений, которые принимают органы местного самоуправления, или не выполняются, или не полностью выполняются. Что объясняется тем, что значительная часть решений муниципальных администраций не учитывает интересы некоторых социальных групп. Причем не учитываются интересы людей, которые выплачивают налоги.^[30]

В статье 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.^[31]

В ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о том, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.^[32] Таким образом, не выполнение решений, принятых местным самоуправлением является противозаконным и за него предусмотрена ответственность.

2.4 Тенденция противоречия местного права федеральным законам

Согласно данным Министерства юстиции Российской Федерации за период с 2015 по 2016 гг. территориальные органы Минюста выявили 31 нормативно-правовой акт субъекта РФ, которые противоречили федеральному законодательству. Были приняты меры по приведению 28 из них в соответствие с федеральным законодательством.

Самым известным подобным случаем стала попытка нескольких субъектов Российской Федерации (Московской и Самарской областей, Карачаево-Черкесской республики и Республики Мордовия) произвести перераспределение закрепленных за органами местного самоуправления городских и сельских поселений полномочий по пользованию земельными участками, госсобственность на которые не разграничена с последующим наделением указанными полномочиями органов местного самоуправления под видом делегирования отдельных государственных полномочий.^[33]

По состоянию на 2000 год около 30 % правовых актов субъектов Российской Федерации противоречили федеральному законодательству. Сложившуюся ситуацию, по мнению В.А. Рыбакова, можно объяснить колебаниями в проводимом экономическом курсе, преобразованиями государственного аппарата и очень большим значением субъективного фактора.

На практике может не быть согласованных действий Российской Федерации и ее субъектов. Например, гражданин К., которому 53 года обратился в отдел Управления Минтруда и социального развития по г. Омску за разъяснением. Ему ветерану труда, пенсионеру по выслуге лет, полковнику милиции в отставке, не предоставляются никакие социальные льготы, включая выдачу электронной карты на бесплатный проезд в городском общественном транспорте.

В качестве резюме было сказано: «поскольку в настоящее время Вы получаете пожизненное содержание за работу (службу) по линии МВД, право на меры социальной поддержки у Вас наступит по достижению возраста, дающего право на назначение трудовой пенсии по старости, который для мужчин составляет 60 лет». Но при этом в его пенсионном удостоверении записано, что пенсия ему назначена за выслугу 25 лет в соответствии с законом РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел», а в удостоверении ветерана труда, что ему предоставляются права и льготы по ст. 22, 23 Федерального закона «О ветеранах». Следовательно, выходит, что правовой статус ветерана труда определяется не федеральным законодательством, а региональным.^[34]

Устав муниципального образования представляет собой особую конституцию, поэтому от его уровня зависит стабильность жизнедеятельности населения и согласованность решения вопросов местного уровня. На основе анализа применения законодательства о местном самоуправлении можно выделить ряд оснований признания уставов муниципальных образований, противоречащими существующему законодательству.