ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 1360
Скачиваний: 1
субъектов иностранных государств статус пользователя воздушного пространства приобретается, согласно п. 4 ст. 79 ВК, на основе международных договоров РФ или разрешений, выдаваемых в порядке, установленном ФП ИВП.
Статья 12. Государственное регулирование использования воздушного пространства
Комментарий к статье 12
1. В пункте 1 ст. 12 ВК сделана попытка дать определение понятия "государственное регулирование использования воздушного пространства". Вместе с тем нельзя не отметить некорректность этого определения, которая заключается, во-первых, в том, что регулирование использования воздушного пространства - это не регулирование конкретных видов деятельности (таких, например, как производство стрельб или пусков ракет). Во-вторых, ответственность наступает не вследствие соблюдения правил, а вследствие их несоблюдения (см. комментарий к ст. 4 ВК).
2. Определение понятия "государственное регулирование" носит универсальный характер для всего ВК, и было бы более уместно дать его в гл. I "Общие положения". Это определение могло бы иметь следующее содержание: "Для целей настоящего Кодекса под государственным регулированием понимается установление государством порядка использования воздушного пространства и деятельности в области авиации, а также осуществление контроля над соблюдением воздушного законодательства".
3. Пункт 2 ст. 12 ВК содержит ссылку на орган, уполномоченный осуществлять государственное регулирование использования воздушного пространства. В соответствии с Указом Президента РФ от 05.09.2005 N 1049 и Постановлением Правительства РФ от 30.03.2006 N 173 таким органом стала Федеральная аэронавигационная служба. В очередной раз в истории Советского Союза и России был создан государственный орган, которому предоставлялось право единолично осуществлять государственное регулирование использования воздушного пространства. Ненадолго прекратились многолетние споры между Минобороны СССР, а затем и России, и ведомствами гражданской авиации о том, "кто в небе хозяин". Росаэронавигация могла бы стать беспристрастным арбитром в регулировании использования воздушного пространства, так как не имеет в своем ведении пользователей воздушного пространства, в том числе коммерческих организаций (авиакомпаний), и может самостоятельно действовать только на основании установленных в ст. 13 ВК государственных приоритетов. Однако 12.05.2008 был издан Указ Президента РФ N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", в соответствии с п. 14 которого Росаэронавигация была передана в ведение Минтранса России и все полномочия по государственному регулированию использования воздушного пространства были переданы этому Министерству на основании Постановления Правительства РФ от 28.05.2008 N 399, утвердившего внесение изменений в Положение о Минтрансе России (в п. 1 Положения устанавливается, в частности, что Минтранс России осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в сфере использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, а в п. 2 определено, что Минтранс России координирует и контролирует деятельности подведомственной ему Росаэронавигации). Таким образом, впервые в истории СССР и России формирование правового режима использования воздушного пространства перешло в ведение министерства, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации (п. 1 Положения о Минтрансе России), т.е. обеспечивающего прежде всего удовлетворение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках и авиационных работах.
Такое решение, казалось бы, соответствует части второй преамбулы ВК, однако оно неразрывно связано с созданием условий для эффективной работы коммерческих организаций, осуществляющих указанную выше деятельность. Однако в части второй преамбулы ВК определены и другие цели государственного регулирования использования воздушного пространства - обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности. Такое обеспечение находится в компетенции многих федеральных органов исполнительной власти (Минобороны России, ФСБ России, МВД России, МЧС России, Роскосмоса России и др.). Многолетняя практика показывает, что решение о передаче полномочий по государственному регулированию использования воздушного пространства, носящих явно межведомственный характер, в компетенцию отраслевого министерства (Минтранса России) неизбежно приведет к дискриминации в области организации использования воздушного пространства. Это связано с традиционной недостаточностью правосознания должностных лиц, для которых ведомственные интересы всегда превалируют над буквой закона (имеются в виду прежде всего положения ст. 13 ВК о государственных приоритетах в использовании воздушного пространства).
В связи с этим уместно вспомнить, что аналогичная попытка передачи полномочий на государственное регулирование использования воздушного пространства ведомству гражданской авиации уже предпринималась. Правительство РФ 14 мая 1996 г. приняло Постановление N 583 (проект Постановления преднамеренно не был согласован с Минобороны России), которое возложило функции государственного управления организацией воздушного движения на Федеральную авиационную службу России, впоследствии переданную в подчинение Минтрансу России. Только своевременное вмешательство Совета Безопасности РФ не позволило реализовать на практике это решение Правительства РФ, которое, по справедливому мнению Совета Безопасности, нанесло бы "серьезный ущерб обороноспособности и национальной безопасности России, ее суверенитету в собственном воздушном пространстве" (докладная записка Президенту РФ от 10.06.1996 N А21-639). Не вызывает сомнения, что действия, предпринятые в 1996 и 2008 гг., инициированы одними и теми же авторами этой, как считают в Совете Безопасности РФ, антигосударственной идеи, которые на протяжении 12 лет имеют возможность влиять на принятие решений Правительством РФ.
Статья 13. Государственные приоритеты в использовании воздушного пространства
Комментарий к статье 13
1. Норма п. 1 ст. 13 устанавливает важнейший принцип воздушного законодательства - "Все пользователи воздушного пространства обладают равными правами на его использование". Законодатель, закрепив принцип равноправия пользователей воздушного пространства, позволил создать справедливую правовую базу, не допускающую дискриминацию по ведомственному, организационно-правовому, функциональному или иному признаку. Этот принцип соответствует развитому обществу и демократическому государству.
2. Пункт 2 ст. 13 ВК в развитие принципа равноправия, установленного п. 1 ст. 13 ВК, предоставляет право на преимущественное использование воздушного пространства в соответствии с государственными приоритетами в зависимости от важности и срочности предстоящей или осуществляемой деятельности в воздушном пространстве при возникновении потребности в такой деятельности одновременно двумя или более пользователями воздушного пространства. На практике же воздушное пространство (воздушные трассы, районы аэродромов, аэроузлов, зоны испытательных полетов и другие элементы структуры воздушного пространства, указанные в ст. 15 ВК) одновременно бесконфликтно используется двумя и более пользователями воздушного пространства круглосуточно. И только если безопасное, эффективное и рациональное использование воздушного пространства конкретного элемента структуры при одновременной деятельности двух и более его пользователей невозможно, необходимо предоставлять это пространство в соответствии с государственными приоритетами, установленными в п. 2 ст. 13 ВК.
3. Практическое применение ст. 13 ВК в основном подтвердило правильность и справедливость установленных государственных приоритетов в использовании воздушного пространства. Однако в последние годы возросла угроза террористической деятельности, в том числе с использованием воздушных судов в качестве оружия для уничтожения людей и объектов (что подтвердила трагедия в США 11.09.2001). В связи с этим возникает потребность во включении в подп. 1 п. 2 ст. 13 ВК нормы о предотвращении террористического акта. Кроме того, некорректность редакции подп. 5 п. 2 ст. 13 ВК относит к этому уровню иерархии приоритетов все полеты воздушных судов, что не соответствует действительности и полностью разрушает всю конструкцию приоритетов, указанных в подп. 6 - 13 п. 2 комментируемой статьи.
Статья 14. Организация использования воздушного пространства
Комментарий к статье 14
1. В пункте 1 ст. 14 ВК устанавливается перечень необходимых действий, обеспечивающих безопасное, экономичное и регулярное воздушное движение, а также другую деятельность, связанную с использованием воздушного пространства.
Каждое действие, указанное в подп. 1 - 5 ст. 14 ВК, необходимо комментировать в процессе рассмотрения последующих статей гл. II ВК.
2. Норма п. 2 ст. 14 определяет органы, уполномоченные осуществлять организацию использования воздушного пространства. К ним относятся:
уполномоченный орган в области использования воздушного пространства. В соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2008 N 724 и Постановлением Правительства РФ от 28.05.2008 таким органом является Минтранс России; в то же время функции контроля над соблюдением ФП ИВП (подп. 5 п. 1 ст. 14) возложены на Росаэронавигацию в соответствии с п. 1 Положения об этой Службе;
органы Единой системы организации воздушного движения, куда входят главный центр, зональные, районные и вспомогательные районные центры;
органы пользователей воздушного пространства, к которым относятся командные, командно-диспетчерские и другие пункты ОВД (в гражданской авиации) или управления полетами (в государственной и экспериментальной авиации);
органы контроля ПВО Вооруженных Сил Российской Федерации (разведывательно-информационные центры).
Перечисленные органы организуют использование воздушного пространства в установленных для них зонах и районах (см. комментарий к ст. 15 ВК). Компетенция этих органов в области организации использования воздушного пространства определяется Правительством Российской Федерации:
Минтранса России - в Положении о Минтрансе России;
Единой системы организации воздушного движения - в Положении о ЕС ОрВД;
органов пользователей воздушного пространства и органов контроля Вооруженных Сил РФ - в Федеральных правилах использования воздушного пространства.
Однако содержание п. 2 ст. 14 не в полной мере соответствует практике организации использования воздушного пространства. Этот пункт устанавливает, что организует использование воздушного пространства только один уполномоченный орган - Минтранс России. На практике же такие функции, как установление структуры воздушного пространства (подп. 1 п. 1) в отношении, например, запретных зон и контроль над соблюдением ФП ИВП (подп. 5), безусловно, выполняет и Минобороны России.
Статья 15. Структура воздушного пространства
Комментарий к статье 15
1. В подпункте 53 п. 2 ФП ИВП структура воздушного пространства определяется как "совокупность ограниченных в вертикальной и горизонтальных плоскостях элементов воздушного пространства, предназначенных для организации использования воздушного пространства".
Структура воздушного пространства устанавливается, прежде всего, для безопасного и, по мере возможности, его эффективного использования в повседневной деятельности.
Структура воздушного пространства неразрывно связана с наземной инфраструктурой объектов, в которых осуществляется деятельность в воздушном пространстве: аэродромов, полигонов, стационарных участков дислокации противолавинных и противоградовых установок, площадей взрывных работ и т.п.
Каждый элемент структуры воздушного пространства имеет свое функциональное предназначение.
2. Основными элементами структуры воздушного пространства являются зоны и районы ЕС ОрВД. На протяжении многих лет в СССР и России такие зоны и районы утверждались совместным приказом Министра обороны и руководителя ведомства гражданской авиации (Министерство гражданской авиации СССР, Министерство транспорта РФ, Федеральная авиационная служба, Федеральная служба воздушного транспорта и др.). В соответствии с п. 5.2.53.8 Положения о Минтрансе России такое право было предоставлено этому Министерству. Районы ЕС ОрВД, расположенные за пределами воздушного пространства Российской Федерации, устанавливаются в соответствии с международными договорами Российской Федерации (как правило, многосторонними) в порядке, определяемом п. 2.1.2 приложения 11 к Чикагской конвенции 1944 г., и публикуются в Европейском и Азиатском аэронавигационных планах ИКАО.
3. Маршруты обслуживания воздушного движения (воздушные трассы, местные воздушные линии и т.п.) устанавливаются с целью выполнения регулярных пассажирских и грузовых воздушных перевозок с учетом интересов всех пользователей воздушным пространством. Порядок разработки воздушных трасс и местных воздушных линий определяется п. 24 ФП ИВП. Воздушные трассы и местные воздушные линии устанавливаются на основании предложений, разрабатываемых заинтересованными пользователями воздушного пространства (авиаперевозчиками) и публикуются в перечне воздушных трасс Российской Федерации и перечнях местных воздушных линий, утверждаемых Минтрансом России (п. 5.2.53.8 Положения о Минтрансе России). Технические параметры (ширина, эшелоны (высоты) полета) воздушных трасс и местных воздушных линий, а также порядок их оборудования средствами навигации и обслуживания воздушного движения устанавливаются в соответствии с п. 24 ФП ИВП.
4. Районы аэродромов и аэроузлов устанавливаются в соответствии с п. 23 ФП ИВП с целью наиболее эффективного и безопасного выполнения регулярных полетов. Размеры и конфигурация воздушного пространства, выделяемого для района аэродрома, зависят от типов воздушных судов, постоянно базирующихся на этом аэродроме, и их назначения. Районы аэродромов, где организация и обслуживание воздушного движения (управления полетами) требуют взаимного согласования и координирования, могут объединяться в аэроузлы.
5. Специальные зоны полетов устанавливаются в соответствии с п. 34 ФП ИВП для выполнения отдельных видов полетов (отработка техники пилотирования, испытания авиационной техники, полеты на малых и предельно малых высотах, на скоростях, превышающих скорость звука, дозаправка топливом в воздухе). Такие зоны устанавливаются, как правило, над малонаселенной местностью, на значительном удалении от крупных населенных пунктов, заповедников, памятников архитектуры и других объектов, которым может быть причинен вред от воздействия авиационных шумов, топлива и других последствий авиационной деятельности.
6. Специальные маршруты полетов устанавливаются в соответствии с п. 25 ФП ИВП для выполнения полетов вне воздушных трасс и местных воздушных линий с таким расчетом, чтобы эти полеты производились на безопасном удалении от других элементов структуры воздушного пространства и иных маршрутов полетов. Ширина специальных маршрутов и необходимые расстояния между маршрутами и воздушными трассами определяются в соответствии с п. 26, 27 и 28 ФП ИВП.
7. Запретные зоны и зоны ограничений устанавливаются в соответствии с п. 35 ФП ИВП, как правило, для обеспечения безопасности и (или) нормального функционирования объектов, расположенных на земле (под землей), от возможного вредного воздействия авиационной и иной деятельности, связанной с использованием воздушного пространства. Одной из таких зон является запретная зона, установленная над г. Москва. В соответствии с п. 36 ФП ИВП использование воздушного пространства в запретных зонах и зонах ограничений запрещено, за исключением: использования воздушного пространства организациями, в чьих интересах установлены такие зоны; полетов на перехват воздушных судов-нарушителей, а также выполнения других оперативных заданий в интересах государства; проведения поисково-спасательных работ и работ по оказанию помощи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. При необходимости использования воздушного пространства в запретных зонах и зонах ограничений заинтересованные пользователи воздушного пространства обязаны получить специальное разрешение от государственного органа, установившего соответствующую зону. Данные о запретных зонах и зонах ограничений публикуются в документах аэронавигационной информации.