ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1276
Скачиваний: 5
«Единственное, что объединяет государственных служащих, это их любовь к Франклину
(его изображению на американской банкноте). Ничего больше».
В данном контексте представляется адекватной реалиям отечественной госслужбы
французская модель взаимосвязи каналов рекрутирования госслужбы и бизнеса, для кото-
рой специальная подготовка госслужащих является обязательной, а госслужба —
престижной и относительно высокооплачиваемой сферой деятельности. Заслуживают под-
держки принятые в РФ меры по использованию позитивного зарубежного опыта в данном
отношении (например, использование опыта Великобритании, где чиновник после ухода с
государственной службы в течение двух лет не имеет права трудоустройства в той органи-
зации, которую он курировал в качестве государственного чиновника).
Существенным фактором неэффективности нынешней системы подбора кадров явля-
ются противоречия в системе подготовки и переподготовки госслужащих. Существенные
недостатки этой системы определены слабостью концепции обучения и переобучения гос-
служащих. Особо следует отметить негативные последствия, возникшие в результате
рассогласования положений новой редакции Трудового кодекса РФ, Федерального закона
«О государственной гражданской службе» и Федерального закона «Об образовании», вслед-
ствие которого государственные служащие утратили право на получение второго высшего
образования. В условиях востребованности постоянной переподготовки кадров подобная
ситуация чревата заметным ухудшением качества образовательной подготовки корпуса уп-
равленцев, что, несомненно, скажется на качестве государственного управления.
Негативную роль в ослаблении регулятивных возможностей госаппарата играет и осо-
бый, условно говоря, «поголовный» тип сменяемости кадров, когда отраслевой
руководитель уходит или переходит на другое место работы практически со всем аппаратом,
наиболее квалифицированными сотрудниками. Такое оголение административных пози-
ций существенно затрудняет деятельность органов управления, мешает последовательной
подготовке кадров. Неудивительно, что в этом контексте наглядно проявилась и другая осо-
бенность становления и эволюции отечественного госаппарата: практически каждая новая
волна реформированного чиновничества, во многом ориентируясь на свои групповые инте-
ресы, по сути заново, «под себя» переписывала многие законодательные и нормативные
акты («А у нас каждая новая волна чиновников фактически полностью переписывает всю
законодательную базу», — отметил один из респондентов в ходе опроса).
Во-вторых, следует отметить неоптимальное сочетание мер поощрения и контроля
по отношению к госаппарату. Вопреки распространенному мнению, отечественное чи-
новничество вполне рационально строит свое поведение в заданных рамках. Из мировой
практики известно, что обеспечение эффективного функционирования госаппарата строит-
ся на сочетании высоких норм вознаграждения и активных форм контроля (общественного
со стороны институтов гражданского общества, например, в странах Скандинавии и жест-
ких мер административного контроля в странах Юго-Восточной Азии). Российское
чиновничество поставлено в ситуацию прямо противоположную, сочетающую низкую оп-
лату труда и отсутствие эффективных мер контроля. Неэффективность управленческого
аппарата в РФ не в последнюю очередь определена его недостаточным финансированием*.
Эксперты отмечают несистемность принятых в рамках административной реформы 2004
46
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Кстати, эта ситуация близка к той, что существовала и в исторической России: удовлетворительный уровень
оплаты управленческих функций был достигнут только во второй половине XIX в., несмотря на усилия, прилагав-
шиеся в этом направлении на протяжении XVI–XIX вв. Подробнее см.: Гаман-Голутвина О. Бюрократия Российской
империи: вехи эволюции. — М.: РАГС, 1997.
года мер относительно финансирования госаппарата: повышение зарплаты коснулось в ос-
новном верхнего эшелона — министров, руководителей департаментов министерств и
ведомств. Зарплата основной массы чиновников выросла максимум на треть*, при том что
оплата госслужащих в среднем в 2,5–3 раза ниже, чем в коммерческом секторе. «Государст-
во спасло чиновников от бедности, но все равно не платит им столько, сколько они стоят на
рынке»**. Закономерным итогом данного положения становится широкомасштабная кор-
рупция (о мерах борьбы с коррупцией в качестве фактора повышения эффективности
госуправления см. ниже): «Нет, это не землячество… Это преданность людей по принципу
“они со мной работали”. Сколько нужно проработать вместе, чтобы считалось... Ровно
столько, чтобы научиться “заносить”. Как только увидят, что ты умеешь “заносить”, — бу-
дешь в клане. В смысле? В смысле, умеешь зарабатывать деньги и заносить наверх. Тебе
дают возможность заработать, но если ты забываешь занести наверх — все, ты никогда не
будешь в клане. Не научишься это делать — все, ты никогда не будешь в структуре» (из ин-
тервью в ходе опроса). Подобно тому, как в исторической России формирование
коррупционных практик начиналось по причине нехватки средств для содержания госаппа-
рата, так и недостаток материального обеспечения основного костяка среднего и низшего
персонала госслужбы подпитывает коррупционные практики в современной России.
В более широком плане представляется неоптимальной система социального обеспече-
ния и социальных гарантий управленцев в целом, не позволяющая привлекать наиболее
квалифицированные кадры в аппарат. Особо следует отметить дестимулирующую роль сис-
темы замещения пенсий, при которой коэффициент замещения рассчитывается от оклада,
составляющего незначительную долю в реальной оплате труда работающего чиновника.
Это обстоятельство отмечали в той или иной мере большинство опрошенных авторами этих
строк госслужащих.
В-третьих, следует назвать низкий престиж государственной службы и наличие не-
гативного образа чиновника в массовом сознании. По словам одного из респондентов,
имеющего значительный опыт государственной службы, «в итоге следующим по негативиз-
му в восприятии общественного мнения после бандита идет чиновник. Между тем в ходе
работы в госструктурах я встречал немало чиновников, вполне квалифицированных и при-
том не ворующих или ворующих ровно столько, сколько недоплачивает им государство в
соответствии с их квалификацией». Из других интервью: «Я, в отличие от многих коллег, не
верю в тотальную коррупцию. Существуют люди, с которыми вполне возможно разговари-
вать на профессиональном языке. И решать вопрос исходя из объективных интересов той
работы, которой они занимаются»; «Пришел [на госслужбу] по конкурсу, совершенно со сто-
роны человек, и даже плохо представляющий, в чем состоят функции государственного
чиновника. Быстро сделал карьеру, и не я один. Такая была процедура, которая поддержива-
ла молодых толковых людей».
Несомненно, мало способствует эффективности госуправления постоянство измене-
ний административного аппарата, что сформировало атмосферу нестабильности и
неопределенности во всей системе государственного управления. Вкупе с недостаточным
материально-финансовым обеспечением чиновников, изменением условий их профессио-
нальной подготовки (переподготовки) такой климат осуществления профессиональной
деятельности чиновников не только интенсифицировал переток наиболее квалифициро-
47
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Якобсон Л. У нас в государстве слишком многие занимаются не своим делом // Время новостей. 05.07.2005.
** Кузьминов Я. Тупики и перспективы административной реформы // Независимая газета. 07.04.2006; см. также:
Кузьминов Я. Чиновникам повысили зарплату недостаточно // Известия. 07.04.2005.
ванных кадров в предпринимательские структуры. Нестабильность ситуации и неясность
перспектив госаппарата сыграла свою роль и в активизации корпоративных притязаний чи-
новничества при осуществлении своих профессиональных функций, в снижении качества
документооборота, в других направлениях работы бюрократии.
Все так же в полной мере сохраняется и задача создания политически беспристрастной
государственной службы. За отчетный период практически полностью сохранился круг суще-
ственных проблем, который оказалось невозможно решить за счет исключительно
организационных преобразований, централизации власти или повышения исполнительской
дисциплины чиновников. Речь идет о сложившейся культуре бюрократии. К сожалению, в
данном контексте государство не только не смогло найти каких-либо эффективных инстру-
ментов трансформации ценностных и профессиональных стереотипов чиновничества, но и
зачастую своими действиями само провоцировало потерю госслужащими элементарного са-
моуважения. Неудивительно, что чиновники не только не любят отвечать за возможные
ошибки, но и боятся допустить какие-либо просчеты в своей деятельности.
Таким образом, 2008 год показал, что административные преобразования не смогли
добиться поворота в повышении качества кадров государственной гражданской службы.
Рост компетенции, освоение новых знаний, выработка современных подходов к управле-
нию — все это относится к не решенным еще задачам и пролонгирует усилия государства с
сегодняшнего на завтрашний день. Протекционизм, незначительный удельный вес отбора
по квалификационным данным (экзаменам) — все это реалии сегодняшнего дня, которые
существенно влияют на качество государственного управления. Лояльность и личная пре-
данность все еще остаются определяющими механизмами отбора и продвижения кадров.
Следует признать, что государству в настоящее время пока не удалось задействовать эффек-
тивный человеческий резерв, способный компенсировать институциональные изъяны
системы государственного управления. В полной мере осознавая длительный характер ре-
шения этого вопроса, отметим, что прежние решения относительно условий
переподготовки кадров дают основания сомневаться в получении скорого результата. Се-
годня следует сосредоточиться на том, чтобы приостановить переток квалифицированных
кадров в предпринимательские структуры, усилить социальное обеспечение кадров госу-
дарственной службы, повысить общественную значимость чиновничьего труда и
привлекательности этого вида профессиональной деятельности.
Совокупная оценка системы государственного управления через призму становления
институтов российского государства показывает, что в настоящее время достигнутые ре-
зультаты демонстрируют слабую чувствительность отечественной государственности к
распространяющейся в передовой части мира модели «активизирующегося государства». «В
той сфере, с которой я сталкивалась, жесткая вертикаль власти существует преимуществен-
но в негативном варианте — то есть совершенно четко полномочий достаточно, чтобы
препятствовать делать то, что верх делать не хочет. Но абсолютно недостаточно для того,
чтобы побудить нижние этажи действовать в том русле, в котором действуют верхние», —
еще одно мнение по данному вопросу.
Проблема дополняется отсутствием разграничения между интересами, полномочиями
и функциями государства и интересами, полномочиями и функциями бюрократии. Между
тем подобное различение весьма существенно — как концептуально, так и практически. В
частности, проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что полномо-
чия государства в ряде сфер несколько уже, чем в развитых странах (например, в сфере
борьбы с оргпреступностью), тогда как интересы, функции и полномочия административ-
но-политической бюрократии гипертрофированы. При этом бюрократия использует рычаги
48
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес
общегосударственным. В этом контексте представляется чрезвычайно важным разграниче-
ние между коррупционно стимулированной практикой бюрократического произвола и
активной ролью государства как политического и экономического актора. Если первая
представляет собой препятствие для нормального функционирования социума, то вне ак-
тивной роли государства невозможно его эффективное развитие. Реализация предложений
по уходу государства из управления может привести на практике к росту коррупции и паде-
нию исполнительской дисциплины в практике государственного управления.
Вышесказанное определяет необходимость коррекции концепции дальнейшего реформиро-
вания государственной службы: гипертрофированные полномочия и функции
административно-политической бюрократии действительно необходимо урезать, тогда как
государству не стоит непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и
функциями.
6. Противодействие коррупции как фактор повышения
эффективности государственного управления
Одним из наиболее значимых факторов снижения эффективности государственного управле-
ния является коррупция*. В своем выступлении перед журналистами в феврале 2008 года,
названном «прощальным» в качестве Президента РФ, В. Путин на вопрос о том, какая нере-
шенная проблема больше всего беспокоила его восемь лет, ответил: коррупция. «Нет такой
таблетки от коррупции: раз, проглотил — и все, государство выздоровело», — заявил В. Путин.
Это заявление не случайно — оно стало констатацией весьма сложной ситуации, сло-
жившейся в РФ в сфере коррупции. В период 2000–2008 годов обвиняемыми,
подозреваемыми и уже осужденными по конкретным уголовным делам, связанным с раз-
личными злоупотреблениями, стали 15 губернаторов, глав республик, председателей
региональных правительств; 22 вице-губернатора; 15 мэров краевых, областных, республи-
канских центров и 9 их заместителей; 2 спикера городских дум. Иными словами, свыше 60
руководителей высшей региональной иерархии из 34 субъектов федерации были замешаны
в различных махинациях с бюджетными средствами, фактах коррупции, экономических
преступлениях, не говоря о десятках привлеченных к уголовной ответственности мэров и их
заместителей из городов областного, краевого и республиканского подчинения, а также о
руководителях муниципальных образований, депутатах всех уровней, руководителях и сот-
рудниках аппаратов региональных и местных администраций**.
Несмотря на принятые в течение последних лет меры, коррупция и в 2008 году продол-
жала оказывать негативное влияние на эффективность государственного управления. В
докладе генерального прокурора РФ Ю. Чайки «Об итогах работы органов прокуратуры за
2008 год и мерах, направленных на повышение эффективности деятельности по укреплению
законности и правопорядка», представленном на расширенном заседании коллегии Гене-
ральной прокуратуры Российской Федерации 25 февраля 2009 года, отмечалось, что в 2008
году выявлено более 208 тыс. нарушений законодательства о противодействии коррупции,
что почти в два раза больше, чем в 2007 году; почти 30 тыс. должностных лиц привлечено к
дисциплинарной и административной ответственности. По материалам органов прокурату-
49
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Среди факторов, препятствующих развитию бизнеса в России, в Индексе конкурентоспособности коррупция сто-
ит на первом месте. См.: The Global Competitiveness Report 2008-2009. World Economic Forum. P.304 //
http://www.weforum.org/documents/GCR0809/index.html
** http://www.zavtra.ru/cgi/veil/data/zavtra/07/717/34.html
ры, в 2008 году следственными органами возбуждено более 3300 уголовных дел коррупцион-
ной направленности, что почти в три раза больше, чем в 2007 году*. Только в Центральном
федеральном округе в течение 2008 года к ответственности за коррупцию привлечены 122
должностных лица органов госвласти и местного самоуправления. В отношении руководите-
лей правоохранительных органов судами рассмотрено 282 уголовных дела. А всего вынесено
более 1400 приговоров по делам о преступлениях коррупционной направленности. Осужде-
но 3 должностных лица судебной системы и 6 депутатов разных уровней**.
Коррупционные практики охватывают целые отрасли, не минуя и те, в которых корруп-
ционные проявления особенно опасны. Так, в выступлении главного военного прокурора С.
Фридинского на упомянутом расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации 25 февраля 2009 года отмечалось, что в 2008 году за совершение кор-
рупционных преступлений к уголовной ответственности привлечено более 500 офицеров, в
т. ч. 370 старших, среди которых 117 командиров воинских частей и 20 генералов. Ущерб,
причиненный коррупционными посягательствами, вырос вдвое и превысил 2 млрд рублей.
Причем, по оценке С. Фридинского, масштабы «предприимчивости» возрастают и порой
поражают. Так, в начале 2009 года были направлены материалы для возбуждения уголовно-
го дела в отношении должностных лиц ВМФ, которые контрабандно вывезли на территорию
одной из стран ближнего зарубежья для последующей продажи в Китай за 18 млн долларов
30 противолодочных ракет и около 200 авиационных бомб, которые по бумагам числились
утилизированными, это было оплачено 2 млн рублей из казны. Продолжаются коррупцион-
ные проявления в военкоматах. Проверками выявлено почти две тысячи нарушений
законов в деятельности должностных лиц военкоматов и призывных комиссий, в том числе
более 100 фактов взяток. По материалам проверок возбуждено 149 уголовных дел. К уголов-
ной ответственности привлечено 76 военных комиссаров и руководителей структурных
подразделений***.
В целом, по оценке министра внутренних дел РФ Р. Нургалиева, страна теряет из-за кор-
рупции около 40 млрд рублей в год (при очевидной заниженности официальных показателей
по отношению к реальным; иностранные эксперты называют цифру в 20 млрд долларов).
Не случайно меры по противодействию коррупции стали одним из приоритетов поли-
тики Президента РФ Д. Медведева. Национальный план противодействия коррупции стал
его первой крупной программой в качестве Президента. Еще в статусе кандидата на высший
государственный пост Медведев предложил масштабную борьбу с коррупцией. По его ини-
циативе в 2008 году был разработан и принят Государственной думой пакет
антикоррупционных законов, включающий четыре закона: базовый закон о противодейст-
вии коррупции (в котором сформулирована политика государства в сфере противодействия
коррупции), федеральный конституционный закон с поправками в закон о правительстве и
еще два закона, вносящие изменения в 25 федеральных законов, в том числе Федеральный
конституционный закон «О Правительстве РФ». При этом упор наряду с ужесточением от-
ветственности за преступления в этой сфере делается также на расширение
предупреждения и профилактику таких правонарушений.
В качестве основного объекта антикоррупционного законодательства рассматривается
управленческий аппарат как государственного, так и муниципального уровня: по отношению
к его сотрудникам введены дополнительные ограничения. В частности, предполагается обяза-
50
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* http://genproc.gov.ru/smi/events/actions/news-9099
** http://www.rg.ru/2008/10/22/chaika.html
*** http://genproc.gov.ru/structure/military