ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1273
Скачиваний: 5
тельность доклада руководству о фактах правонарушений, ставших известными в процессе
служебной деятельности; премьер, его заместители и министры будут обязаны декларировать
имущество и доходы (ранее они могли ограничиться предоставлением соответствующих све-
дений). Предполагается, что обойти действие закона, переписав имущество на членов семьи,
будет сложнее, чем ранее. Эта норма распространяется и на членов семей главы правительст-
ва, вице-премьеров и федеральных министров. К членам семей будут отнесены супруга и
несовершеннолетние дети. Эта норма распространяется на всех государственных и муници-
пальных служащих. Предполагается также ограничение стоимости подарков, допустимых в
госаппарате: их стоимость будет ограничена суммой в 5000 рублей.
В отношении активов, находящихся в собственности чиновников, предполагается на
практике реализовать идею о передаче их в доверительное управление. Формально эта нор-
ма существовала и раньше, однако специальные управляющие компании не были созданы.
Одновременно предполагается расширить сферу контроля государства по отношению к до-
стоверности предоставляемых госслужащими сведений. Для проверки данных можно будет
применять оперативно-розыскные мероприятия; эти же меры буду использоваться для ро-
зыска подлежащего конфискации имущества.
Кроме того, нововведения в антикоррупционное законодательство предполагают опре-
деленные запреты и после ухода с госслужбы. Радикальные предложения, заключавшиеся во
введении моратория на переход чиновника в коммерческую структуру, с которой он был
связан во время госслужбы, не прошли, и были приняты более мягкие ограничения: после
увольнения с государственной или муниципальной службы бывший чиновник сможет пе-
рейти на работу в коммерческую структуру, с которой он был связан на госслужбе, с
согласия работодателя — руководителя государственного или муниципального органа, в ко-
тором он работал*.
В данном контексте следует упомянуть также ряд иных мер. Так, Министерство юсти-
ции РФ планирует проводить обязательную антикоррупционную экспертизу
законопроектов. Заслуживают внимания детально разработанные новации, выдвинутые ру-
ководством Счетной палаты РФ. Предложения С. Степашина включают разработку
системы индикаторов для оценки уровня риска возникновения коррупции в органах госу-
дарственного и муниципального управления, фокусируя внимание на контроле крупных
объектов и проектов, где вследствие значительных низкоструктурированных расходов бюд-
жетных средств существуют коррупционные риски. Счетной палатой были подготовлены
предложения к проекту закона «О противодействии коррупции», а также проекты поправок
в федеральные законы, регламентирующие вопросы приватизации государственного и му-
ниципального имущества, деятельность акционерных обществ, аудиторскую и оценочную
деятельность, профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. По
результатам контрольных мероприятий даны рекомендации о внесении изменений в закон
«О недрах» и в Земельный кодекс. Критически оценивая сложившуюся ранее систему госза-
купок, Степашин предложил в русле реализации Национального плана противодействия
коррупции пересмотреть законодательство о госзакупках в целях создания в рамках испол-
нения госзаказа ценовых преференций для российских компаний и ввести внешнюю
экспертизу контрактов.
Особое значение имеют меры контроля Счетной палаты в условиях кризиса. Это, в част-
ности, меры по ликвидации административных тромбов, мешающих средствам господдержки
дойти до реального сектора, и мониторинг реализации программ по выкупу коммерческими
51
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* http://www.rg.ru/2008/10/01/korruptciya.html
банками облигаций крупнейших отечественных компаний и запуску рефинансирования этих
банков под залог нового класса «инфраструктурных» и «энергетических» иных ценных бумаг.
Как и ранее, под прицелом Счетной палаты останутся и региональные проекты общегосудар-
ственного значения — подготовка к Олимпиаде-2014 и к форуму АТЭС-2012*.
Несомненно, усиление антикоррупционных мер не только назрело, но даже перезрело.
Однако эксперты** обращают внимание на неполноту и половинчатость предлагаемых мер.
В частности, вступление в силу положения о необходимости представления декларации о
доходах чиновников отложено до 1 января 2010 года, из числа членов семей, обязанных
представлять декларацию о доходах, исключены совершеннолетние дети. Но есть и более су-
щественные проблемы.
Так, целый ряд известных юристов, среди которых А. И. Алексеев, А. И. Долгова, В.
В. Лунеев, С. В. Максимов, В. С. Овчинский и многие другие известные правоведы, под-
нимают вопрос о необходимости восстановления института конфискации как вида
наказания и необходимости изменения содержания института противодействия отмыва-
нию преступных доходов. Эксперты, в том числе опрошенные в рамках данного проекта***,
отмечают, что в рамках антикоррупционного пакета не предусмотрено восстановление в
полном виде ликвидированного в конце 2003 года института конфискации как вида уголов-
ного наказания. Парадоксальная ситуация: именно в 2003 году, когда происходила
разработка проекта нового этапа направленной на повышение качества государственного
управления административной реформы, был предпринят шаг, существенно сузивший воз-
можности борьбы с коррупцией. В то время как большинство стран, осуществлявших
административные реформы, пошли по пути ужесточения мер по пресечению коррупции, в
России был отменен один из наиболее эффективных инструментов борьбы с ним.
Помимо очевидных негативных эффектов для системы государственного управления
предпринятый шаг сопряжен с нарушением Россией своих международных обязательств по
целому ряду конвенций ООН и Совета Европы по вопросам борьбы с коррупцией, организо-
ванной преступностью, отмыванием «грязных» денег и терроризмом. Усеченное
восстановление конфискации в 2006 году как некой иной меры уголовно-правового харак-
тера лишь по нескольким составам преступлений (среди которых нет ни мошенничества, ни
налоговых преступлений как отмывания преступных доходов, то есть тех преступлений, ко-
торые и наносят самый большой ущерб) не дает возможности в полной мере бороться с
коррупцией, не позволяя возмещать ущерб от экономической преступности.
Экспертный анализ уголовной статистики выявляет последствия отмены конфискации.
За 2007 год по оконченным и приостановленным уголовным делам по коррупции общий
размер ущерба составил 5 млрд 632 млн рублей. Одновременно общий объем имущества, на
которое был наложен арест в целях возможной конфискации, равен 608 тыс. рублей. Ины-
ми словами, ущерб от коррупционных преступлений в 9,3 тыс. раз больше арестованного
имущества в целях конфискации****.
Предпринятые в мае 2008 года попытки восстановления конфискации привели к раско-
лу в среде юристов — депутатов ГД ФС РФ. Одна часть депутатов-юристов (В. Васильев, А.
Гуров, М. Гришанков) поддерживает восстановление этой меры. Другая группа — не менее
52
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* http://www.ach.gov.ru/ru/chairman/?id=674
** Председатель Национального антикоррупционного комитета Кабанов К. Интервью в рамках данного проекта.
*** См. напр.: Председатель Национального антикоррупционного комитета Кабанов К. Интервью в рамках данно-
го проекта.
**** Овчинский В. Юридический раскол. См.: http://www.ogoniok.ru/5045/20/
влиятельная и известная часть депутатов (П. Крашенинников, А. Макаров и другие) — за-
нимает, в отличие от своих коллег по «Единой России», иную позицию.
Противники восстановления конфискации в полном объеме полагают, что восстанов-
ление института конфискации как вида уголовного наказания будет являться возвратом к
советскому «репрессивному» Уголовному кодексу. По их мнению, достаточно иметь конфи-
скацию лишь в отношении вещественных доказательств. Кроме того, они считают, что
конфискация как вид уголовного наказания будет активно использоваться «оборотнями» в
правоохранительных органах и судах для получения взяток с тех, чье имущество может быть
конфисковано. «Следуя логике “антиконфискаторов”, Европа и США пользуются советским
Уголовным кодексом, так как конфискация там является именно видом уголовного наказа-
ния. Еще один аргумент “антиконфискаторов”: штрафы в УК эффективнее конфискации.
Конфискацию действительно заменили на штрафы от 500 тысяч до одного миллиона руб-
лей. Теперь преступнику, укравшему у государства 100 миллионов евро и отмывшему их в
офшорах, достаточно уплатить штраф в размере менее 30 тысяч евро», — отмечает извест-
ный специалист, руководитель российского бюро Интерпола в 1997–1999 годах, а ныне
советник председателя Конституционного суда В. Овчинский*.
В контексте обсуждаемых сюжетов представляет интерес позиция делегации экспертов-
оценщиков Группы государств против коррупции (ГРЕКО)**, которые на практике
знакомились с системой борьбы с коррупцией в России в ходе визита в РФ. Министр юстиции
РФ А. Коновалов в недавнем интервью СМИ сообщил, что среди рекомендаций по итогам ви-
зита — разработка на базе Национального плана противодействия коррупции подробной
национальной антикоррупционной стратегии, распространяющей свое действие на феде-
ральный, региональный и местный уровни. Рекомендации ГРЕКО напрямую следуют из
положений Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и каса-
ются совершенствования системы расследования случаев коррупции, приведения правового
института конфискации коррупционных доходов и инструментов коррупционных правона-
рушений в соответствие с конвенцией, а также установления ответственности юридических
лиц за коррупционные правонарушения. В частности, оценщики ГРЕКО рекомендовали вла-
стям РФ рассмотреть возможность введения в уголовное законодательство страны так
называемой нормы конфискации in rem, основанной на переносе бремени доказывания за-
конности происхождения имущества, в отношении которого имеются подозрения о его
коррупционном происхождении, на заинтересованное лицо — процедуры, которая давно
применяется в таких странах, как США, Великобритания и т. п.***
Экспертный анализ разработанных в 2008 году мер по противодействию коррупции по-
казывает, что в антикоррупционном пакете неадекватно незначительное место уделено
мерам по возвращению активов — похищенных, полученных в виде взяток или незаконной
прибыли и отмытых в других странах (таково, в частности, мнение председателя Националь-
ного антикоррупционного комитета К. Кабанова****). Между тем именно эти меры
53
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Там же.
** Группа государств против коррупции (ГРЕКО) – международная организация, созданная Советом Европы для мо-
ниторинга соответствия законодательства и правоприменительной практики государств-участников
антикоррупционным стандартам Совета Европы. ГРЕКО была учреждена Советом Европы 1 мая 1999 г. Целью ГРЕ-
КО является помощь государствам-членам в антикоррупционных усилиях путем выявления, с помощью процедур
взаимных оценок, недостатков действующих национальных антикоррупционных механизмов.
*** http://minjust.lgg.ru/ru/news/events/index.php?id4=81
**** Председатель Национального антикоррупционного комитета Кабанов К. Интервью в рамках данного проекта.
являются основополагающим принципом Конвенции ООН против коррупции и, одновремен-
но, одной из самых актуальных для России проблем в борьбе с преступностью и коррупцией.
Заместитель постоянного представителя России при ООН И. Рогачев, возглавлявший рос-
сийскую делегацию в работе над Конвенцией ООН, сообщил, что количество выведенных из
России средств, полученных преступным путем, по экспертным оценкам, составляет не менее
200 млрд долларов (по неофициальным данным, эта цифра может достигать 5000 млрд дол-
ларов). Мировая антикоррупционная стратегия строится именно на развитии института
возвращения активов. «Группа восьми» подготовила сводную информацию о принципах и ва-
риантах отчуждения и перевода конфискованных доходов от коррупции в особо крупных
размерах, а также об оптимальной практике распоряжения арестованными активами. В 2007
году было завершено исследование о возвращении активов, полученных должностными ли-
цами, которые не могут быть подвергнуты уголовному преследованию. Управление ООН по
наркотикам и преступности и Всемирный банк официально объявили 17 сентября 2007 года
о начале осуществления Инициативы по возвращению похищенных активов. С начала 2007
года начал функционировать Международный центр по возвращению активов при Базель-
ском институте управления, который тесно сотрудничает с Управлением ООН по наркотикам
и преступности. В декабре 2007 года Совет Европейского союза принял решение о том, что ка-
ждому государству — члену Европейского союза следует создать или назначить
национальный орган по возвращению активов. По мнению В. Овчинского, необходимо под-
готовить дополнительный антикоррупционный пакет, касающийся вопросов борьбы с
отмыванием преступных доходов и международного сотрудничества в сфере уголовного судо-
производства. Проблема осложняется тем, что в Уголовном кодексе РФ не учтены важнейшие
положения Конвенции ООН против коррупции, а также тем, что из числа преступлений, в от-
ношении которых применяется институт борьбы с отмыванием, исключены все уголовно
наказуемые виды уклонения от налогов и таможенных платежей, а также невозвращение из-
за границы средств в иностранной валюте*.
Международная практика идет иным путем. В частности, Нидерланды, Соединенные
Штаты, Финляндия и Швеция применяют «всеобъемлющий подход», в соответствии с ко-
торым действие законодательства о борьбе с отмыванием денег распространяется на
любые полученные нечестным путем доходы. Во Франции основным преступлением счи-
тается любое преступление, наказуемое тюремным заключением или штрафом на сумму
более 1,5 тыс. евро.
Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов
от преступной деятельности и финансировании терроризма (2005 года) включает все нало-
говые преступления в число тех, на которые распространяется действие механизмов борьбы
с отмыванием.
Указанная Конвенция Совета Европы подписана, но пока еще не ратифицирована Рос-
сией. Однако это, по мнению экспертов, мешает привести соответствующие статьи в
Уголовном кодексе и законах в соответствие с международно-правовыми требованиями.
Кроме того, эксперты обращают внимание на то, что задача противодействия кор-
рупции тесно связана с противостоянием организованной преступности. Однако в
Национальном плане по противодействию коррупции проблема оргпреступности не
рассматривается. Кроме того, 6 сентября 2008 года Указом Президента России №1316
«О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» спец-
подразделения по борьбе с организованной преступностью в МВД России и МВД, УВД
54
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Овчинский В. Таблетки от коррупции // Огонек. 2008. №9.
всех субъектов федерации ликвидированы и преобразованы в подразделения по проти-
водействию экстремизму и подразделения по обеспечению безопасности лиц,
подлежащих государственной защите. Функции по борьбе с организованной преступ-
ностью возложены на подразделения уголовного розыска и подразделения по борьбе с
экономическими преступлениями (БЭП). По мнению специалистов, это решение спо-
собно снизить эффективность борьбы с организованной преступностью, поскольку
уголовному розыску и службе БЭП физически невозможно будет определить зоны от-
ветственности, учитывая универсальный характер деятельности преступных
сообществ и организаций и специализированный характер задач уголовного розыска и
БЭП. Кроме того, остается неясной судьба функции борьбы с терроризмом, которую ра-
нее выполняло МВД. Ликвидированный департамент в МВД назывался «по борьбе с
организованной преступностью и терроризмом». А создаваемый на его месте — только
«по борьбе с экстремизмом»*.
Очевидно, что вопросы противодействия коррупции и оргпреступности должны по-
стоянно входить в число приоритетов государственной политики, но особое звучание эта
проблематика обретает в период кризиса, способствующего усилению криминальный ак-
тивности, что актуализирует необходимость совершенствования государственной
политики в этой сфере. Вместе с тем принятые и принимаемые антикоррупционные меры
не полностью учитывают более глубинные корни коррупционной деятельности, связан-
ные с не решенными еще проблемами демократического распределения прав и
ответственности в обществе.
7. Электронное правительство в России в системе мер по повышению
эффективности государственного управления: состояние
и перспективы**
Современное состояние проблемы
Одним из ключевых элементов мировой практики повышения качества государственного
управления выступает реализация проектов Electronic Government (E-Government, элек-
тронное правительство). Обычно выделяют узкое и широкое толкование электронного
правительства (ЭП). В широком смысле ЭП включает использование всех информацион-
ных и коммуникативных возможностей для усовершенствования деятельности
правительства. В более конкретном понимании ЭП представляют как инструмент совер-
шенствования доступа граждан не только к управленческой информации, но также к
услугам государства и экспертизе негосударственных организаций. Помимо облегчения
коммуникации граждан с государственными учреждениями концепция ЭП предполагает
усиление контроля граждан за деятельностью органов государственного управления, в ре-
зультате чего управление должно стать транспарентным и ответственным.
С позиций данного подхода проблема борьбы с коррупцией в государственных органах,
с которой, как показывает практика России и других стран с переходной экономикой, невоз-
можно справиться чисто административными методами, получает новую обнадеживающую
перспективу. Существует статистически доказанная обратная зависимость между уровнем
развития E-Government и масштабом коррупции.
55
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Овчинский В. Контрреволюция в МВД. См.: http:// www.crime.vl.ru
** При подготовке данного раздела были использованы также материалы к.т.н. Кулика А. Н. и к.п.н. Павлютенко-
вой М. Ю.