ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1274
Скачиваний: 5
онально не сформированной системы управления не придало дополнительной эффективно-
сти госаппарату, не смогло решить проблемы клиентелизма, не привело к созданию
сильного государства.
При этом действительно реформаторские замыслы (в частности, разделение полномо-
чий управленческих структур на правоустанавливающие и правоприменительные)
постоянно испытывали недостаток политической воли, занимая при этом и явно несоответ-
ствующее место в глазах общественного мнения. Видимо, в недостатке такого внимания
присутствовала определенная боязнь руководства, что предпринимаемые шаги могут нега-
тивно (в силу позиций реформируемого аппарата) повлиять на их электоральную и
социально-политическую поддержку.
Как бы то ни было, но административная реформа, не став приоритетом государствен-
ной политики, предопределила возникновение промежуточных, недореформированных
структур в аппарате государственного управления. Коротко говоря, в процессе преобразова-
ний была нарушена мера соответствия рациональных и маркетинговых форм деятельности
аппарата управления. Введение элементов НГУ на фоне рационально недостроенной орга-
низационно-административной системы не дало ожидаемых результатов в плане снижения
коррупции, сокращения объема полутеневых схем управления и «серых» зон взаимодейст-
вия политики и экономики, но, напротив, скорее усилило групповые и теневые ориентиры
в деятельности госаппарата. Одновременно предполагавшееся идеологией НГУ расширение
инициативы чиновничества сохранилось только на верхних этажах власти.
Можно констатировать, что совмещение действий, ориентированных на дальнейшую
рационализацию системы управления государством (условно говоря, здоровое добюрокра-
чивание госаппарата), с элементами системы нового государственного управления,
ориентированной на известную коммерциализацию структур управления и механизмы
корпоративного менеджмента, усилило неупорядоченность взаимоотношений во всей сис-
теме государственного управления. Обострилась проблема соотношения экономической
эффективности и социальной справедливости государственного управления. В последние
годы государство предпринимало ряд усилий по сокращению бедности, снижению разрыва
в доходах бедных и богатых слоев населения, однако общая установка на утилитаристскую
идеологию (стремление к возрастанию общего богатства нации без учета справедливого его
распределения) до конца не преодолена.
Существенными оказались и издержки административных преобразований в области
перераспределения полномочий между министерствами, правоустанавливающими и пра-
воприменительными структурами. Как показывает практика, перевод блоков функций
одного министерства в другие или же на уровень агентств в этой же отрасли сохранил зна-
чительные несовпадения и расхождения этих структур в решении своих служебных задач.
Такие функциональные изъяны привели к разделению и перекладыванию ответственности
друг на друга, что существенно снизило направленность действий отраслевых органов упра-
вления. В то же время потребность в создании координирующих и совещательных органов,
способных купировать такие разногласия, осталась в значительной мере нереализованной,
и многие совместные решения стали замещаться директивами центральных отраслевых
структур. Такое положение помимо всего прочего отразило и весьма низкий уровень разви-
тия государственного мышления российских чиновников, оказавшихся неспособными
придерживаться общегосударственных стратегий.
В данной связи стоит упомянуть и издержки административных преобразований сугу-
бо культурного характера: некоторые министры, уйдя на руководство агентствами, в
полной мере сохранили сложившийся стиль мышления, отношение к делу и, используя бы-
36
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
лые — в том числе и неформальные — связи, пытались расширить свое административное
влияние. Но столкновение с иными административными претензиями только увеличивало
напряженность в отношениях этих госорганов, повышало риски реализации единой госу-
дарственной политики.
Следует отметить и еще один недостаток административных реформ, повлиявший на
ситуацию в системе государственного управления, а именно — чрезмерный акцент на функ-
ционально-организационных параметрах изменения системы государственного
управления. Такое положение незаслуженно затемнило и другие, в частности, морально-
этические регуляторы государственной службы (в то время как на Западе на эти цели, как
правило, уходит более 70% ресурсов административных реформ). По нашему мнению, это
существенно ослабило и потенциал реформирования, и качество государственной службы.
***
В настоящее время можно констатировать, что правительство пока не вполне оперативно ре-
агирует на то, что в обществе нарастает разрыв между его логикой выхода из кризиса и
динамикой экономического спада. Некоторые шаги и принимаемые правительством меры да-
ют основания предположить, что оно не лишено желания «пересидеть» кризис, дождавшись
подъема цен на нефть. В любом случае антикризисные меры правительства пока трудно при-
знать однозначными и безупречными. Характер экономической политики и соответствующей
активности системы управления консервирует сложившийся характер хозяйственно-перерас-
пределительных процессов, мешая использованию властно-управленческих инструментов для
переориентации российской экономики на социально ориентированный путь развития. В то
же время достигнутый уровень коррупции демонстрирует, что у сложившейся системы госу-
дарственного управления повысилась готовность к видоизменению ее общегражданского
профиля. Сложившиеся формы политико-административных отношений снижают возможно-
сти государственного управления для гибкого и адекватного ответа на вызовы времени и
выявляют ограниченность способностей государства в условиях кризиса.
Недостаток способностей государства в условиях кризиса
В целом способность органов власти проводить антикризисную политику определяется не
только имеющимися ресурсами, но и условиями организации государственного управле-
ния. А это означает преобразование ряда значимых процессов и структур. Российская
административная трансформация в условиях кризиса пока слабо ориентирована именно
на те преобразования, которые связаны со способностями государства. Именно кризис де-
лает видимой неспособность государства, если последнее кризису не противостоит.
Современный кризис выявил недостаток способности как в целом государства, так и отдель-
ных его органов.
Прежде всего, это способность государства обеспечить эффективную структуру упра-
вления, способную в полной мере учитывать современный характер задач и тенденций
развития, самоорганизующихся областей общественной жизни, автономию государствен-
ной власти и ее умение создавать благоприятные политико-административные режимы
развития. Российское государство сегодня поражено «бюрократической патологией», когда
«чем больше норм, тем больше неэффективности», «чем больше сфер активности, тем мень-
ше эффективности», «чем выше затраты на управление, тем меньше эффективности».
Вывести бюрократию из «бюрократической патологии» нельзя (в особенности в условиях
кризиса) лишь борьбой с бюрократией, но прежде всего — посредством понимания ограни-
ченности бюрократического решения антикризисных задач. Эффективная политическая
37
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
консолидация государства в этом отношении возможна на основе политического консенсу-
са значимых политических элит. В настоящее время существует, на наш взгляд,
ослабевающий консенсус политических элит в России, обеспеченный докризисной полити-
кой. В этом смысле российская политическая система сохраняет инерцию стабильности. Но
кризис делает свое дело. Антикризисная политика правительства не может опираться про-
сто на «Единую Россию». Она — «приводной ремень», а не мотор.
Важным условием выхода из кризиса с наименьшими потерями является способность
государства быть ответственным. Конечно, ответственность обеспечивается института-
ми: экономическими, политическими, правовыми, моральными. В не меньшей степени она
обеспечивается внутренним долгом и этосом ответственного поведения за осуществляемую
деятельность. В государственном управлении ответственное поведение является чрезвы-
чайно значимым. В 2008 году принят ряд мер экономического, политико-правового и
морального плана для повышения ответственности органов государственной власти и госу-
дарственных служащих. Однако все еще не преодолен разрыв между потребностью общества
в ответственном государстве и уровнем ее осуществления в действительности. Показате-
лем этого разрыва являются данные опросов общественного мнения, которые
свидетельствуют о низком уровне доверия населения к органам государственной власти.
Требуют усиления идеологические способности государства, т. е. способности к произ-
водству легитимных идей, обеспечивающих легитимацию проводимой антикризисной
политики, идентификацию государственных служащих с проводимой политикой и доверие
населения к ней. В проведенных в рамках данного проекта интервью с государственными
служащими подчеркивается вакуум содержательно-смысловой составляющей деятельности
современного российского государства. Пока не ясна и не определена природа кризиса и не
сформулированы ясные идеи относительно противостояния ему и/или использования в це-
лях дальнейшего развития, до тех пор политика будет иметь характер «латания дыр», будет
политикой «реактивной», «оппортунистической». Между тем производство идей не являет-
ся прерогативой только государственных чиновников и государственных политиков.
Относительная узость публичного пространства обмена идеями в современной России ска-
зывается отрицательным образом на идеологических способностях государства, понижая в
целом эффективность государственной антикризисной политики. Антикризисная политика
в этом случае сводится в конечном итоге к совокупности антикризисных мер, в которой не
всегда ясны цели и взаимоувязаны различные задачи.
К совокупности способностей следует отнести и так называемые технические способно-
сти, т. е. умение создать экспертную среду и обеспечить необходимый качественный и
количественный состав государственных служащих, их способности работать в новых усло-
виях. Система «кадрового резерва», на наш взгляд, пока является мерой имитации
активности в сфере политико-управленческого рекрутирования. Иллюзия быстроты реше-
ния этой проблемы скрывает сложность и отсутствие концептуальной политики в области
подготовки государственных служащих.
К важным способностям государства относятся и способности к реализации вырабо-
танных политик, сочетающих антикризисные меры с развитием, которые бы
противодействовали как партикуляристским интересам отдельных социальных групп, так и
корпоративным интересам бюрократии. Модификация этих способностей, конечно же, оп-
ределяется особенностями государственного правления, складывающихся федеративных
отношений, уровнем самостоятельности региональной власти, развитостью гражданского
общества, сочетанием экономических, социальных, политических и культурных составляю-
щих общественного развития. Важным моментом является также развитие интеграционной
38
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
составляющей развития общества, его способность учитывать свои связи и вовлеченность в
более широкие сети взаимодействий, а также создавать это сетевое взаимодействие, учиты-
вая собственную политику развития, а также политику развития сотрудничающих структур.
4. Динамика развития административно-правовых
режимов управления
В 2008 году административно-правовые режимы не подвергались какой-либо серьезной
трансформации. Не изменились правовые регуляторы особых административно-правовых
режимов (чрезвычайного положения, особого положения, военного положения, антитерро-
ристической деятельности), режим пересечения границы, режим выдачи общегражданских
и зарубежных паспортов, режимы управления различными отраслями экономики, социаль-
ной сферы и культуры и др. Вместе с тем явно ощущалась потребность в их
совершенствовании и развитии в связи, во-первых, с новым этапом административной ре-
формы, продленной до 2010 года, во-вторых, с формулируемой политикой развития,
в-третьих, с наступившим во втором полугодии 2008 года финансовым кризисом. Эта по-
требность выразилась в разработке федеральными органами исполнительной власти
(ФОИВ) различных концепций и поправок, связанных с изменением законодательной сре-
ды соответствующей сферы деятельности и управления. В целом ФОИВ в 2008 году
пытались стимулировать разработку тех правовых мер, которые бы создавали адекватную
институциональную среду для политики развития. В то же время осуществлялась одна из за-
дач второго этапа административной реформы, поставленная именно для 2008 года:
«корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведе-
ния реформы».
Общими тенденциями этих концепций и поправок являются следующие направления
совершенствования:
1 Создание благоприятных институциональных условий для рыночной деятельности.
2 Формирование правовых основ для развития частно-государственного партнерства.
3 Поддержка национального производителя и повышения его конкурентоспособности.
4 Усиление антикоррупционной направленности разрабатываемых правовых мер и регуля-
торов.
5 Повышение контролирующей и координирующей функции государства.
6 Повышение уровня ответственности за правонарушения.
Так, Министерство промышленности и торговли РФ работало над формированием бла-
гоприятной законодательной среды для устойчивого развития промышленности и
торговли. В частности, оно вместе с экспертным сообществом инициировало разработку
«Концепции промышленной политики», а также проект рамочного закона, определяющего
основы промышленной политики для обеспечения долгосрочной конкурентоспособности
отечественной промышленной продукции. Им же был разработан проект ФЗ «Об основах го-
сударственного регулирования и развития торговой деятельности в РФ». В целях
ликвидации избыточных административных ограничений при осуществлении предприни-
мательской деятельности, в первую очередь в сфере малого и среднего бизнеса,
Министерством промышленности и торговли Российской Федерации подготовлен проект
федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий-
ской Федерации в связи с обеспечением возможности замены обязательной сертификации
декларированием соответствия».
Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) совместно с заинтересованны-
ми федеральными органами исполнительной власти подготовила проекты федеральных
39
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
законов, направленных на совершенствование антимонопольного законодательства:
проект федерального закона «О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса
Российской Федерации»; проект федерального закона «О внесении изменений в Феде-
ральный закон “О защите конкуренции” и некоторые другие законодательные акты
Российской Федерации»; проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях». В частности, данные
проекты предусматривают уточнение положений закона о порядке предоставления госу-
дарственных и муниципальных преференций, в том числе в части: предоставления
антимонопольным органам права обжаловать в судебном порядке акты законодательных
органов субъектов Российской Федерации, предусматривающие необоснованное предос-
тавление преференций; возможности выдачи предписаний по возврату имущества,
необоснованно предоставленного в качестве государственной или муниципальной пре-
ференции; установление административной ответственности государственных и
муниципальных служащих за необоснованное предоставление преференций; определе-
ние параметров правил недискриминационного доступа к товарам и услугам,
производимым (реализуемым) субъектами естественных монополий; уточнение положе-
ний статьи 11 Закона о защите конкуренции в части ее применения к «вертикальным»
соглашениям хозяйствующих субъектов; определение порядка проведения антимоно-
польными органами проверок соблюдения антимонопольного законодательства;
повышение пороговых значений активов организаций (их групп лиц) или их оборота для
целей осуществления контроля экономической концентрации (предварительное согласо-
вание в случае, если суммарная стоимость активов приобретателя превышает 7 млрд
рублей (в настоящее время 3 млрд рублей) или оборот такого лица превышает 10 млрд
рублей (в настоящее время 6 млрд рублей)); детализация процессуальных требований по
рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе по во-
просу объединения и разъединения дел, продления срока исполнения предписания и др.;
и др. меры.
Министерство сельского хозяйства в 2008 году разработало систему поправок к ФЗ «О
развитии сельского хозяйства» от 26 декабря 2006 года №264. Эти поправки направлены на
совершенствование реализации сельскохозяйственной политики государства, управления
сельскохозяйственным производством, кредитования, информационного обеспечения от-
расли, участия союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в
формировании и реализации аграрной политики и т. д. Разработчиками указывается, что
«принятие законопроекта, в том числе в части внедрения в сельскохозяйственное производ-
ство экономически эффективных технологий, позволит создать нормативно-правовую базу
для повышения эффективности государственного регулирования сельского хозяйства, со-
кращения неэффективных расходов бюджетов всех уровней, привлечения инвестиционных
ресурсов в агропродовольственный сектор, роста доходов сельскохозяйственных товаропро-
изводителей за счет повышения эффективности сельскохозяйственного производства и
развития сельской инфраструктуры».
В 2008 году были внесен ряд поправок в Кодекс об административных правонарушени-
ях, повышающих меру наказания за ряд административных правонарушений. В частности,
это коснулось административно-правовых режимов на транспорте в целом (автомобиль-
ный, железнодорожный, авиационный).
Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 178 Уголовного ко-
декса Российской Федерации» был разработан Федеральной антимонопольной
службой совместно с МВД России и Минэкономразвития России. Данный проект раз-
40
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году