ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1277
Скачиваний: 5
рабатывался ФАС России в целях реализации принципа неотвратимости ответственно-
сти за общественно опасные нарушения антимонопольного законодательства, а также
обеспечения реальной возможности применения данной статьи правоохранительны-
ми органами. Законопроект предусматривает уголовную ответственность за
недопущение, ограничение или устранение конкуренции путем заключения ограни-
чивающих конкуренцию соглашений или осуществления ограничивающих
конкуренцию согласованных действий, неоднократного злоупотребления доминирую-
щим положением, выразившегося в установлении и поддержании монопольно
высокой или монопольно низкой цены товара, необоснованных отказе или уклонении
от заключения договора, ограничении доступа на рынок, если такие деяния повлекли
причинение крупного ущерба гражданам, организациям или государству или повлек-
ли извлечение дохода в крупном размере. При этом, согласно законопроекту, крупным
ущербом признается ущерб, сумма которого превышает один миллион рублей, а дохо-
дом в крупном размере признается доход, сумма которого превышает пять миллионов
рублей.
Подготовка данных и других законопроектов свидетельствовала об активизации де-
ятельности федеральных органов исполнительной власти в вопросах совершенствования
законодательства и административно-правовых режимов регулирования и управления
экономическими и социальными процессами. Вместе с тем их результативность скажет-
ся только в недалеком будущем, когда можно будет оценить их эффекты. При этом
система совершенствования законодательства не учитывала (или учитывала в слабой
мере) ситуацию кризиса и послекризисного развития. Принимаемые меры не были сог-
ласованы с особенностями административно-правовых режимов управления
финансовой сферой. Слабо согласовывались различные сферы административно-право-
вых режимов управления. Общественная легитимность принимаемых мер была низкой.
При явно обнаруживаемой тенденции усиления строгости правовых мер регулирования
стимулирующая функция права и административно-правовых режимов в системе пред-
лагаемых мер представлена слабо. Доверие к правительству и к отдельным
министерствам существенно не изменилось.
5. Кадровый аспект проблемы эффективности
государственного управления
Осуществление стратегии централизации привело к существенным трансформациям поли-
тико-административных отношений в госаппарате и расширению бюрократией своего
влияния на весь спектр властных отношений. Прежде всего это сказалось на состоянии эко-
номического сектора общества, благодаря чему качественно повысилась зависимость
хозяйственно-производственных процессов от административных структур.
Постоянные за последние годы политические инвестиции в административный ресурс
неизбежно привели к принципиально иной капитализации должностных статусов бюрокра-
тии. В настоящее время ее новое позиционирование в системе государственного
управления определяется активной ролью административного рынка, где должностные ста-
тусы, связи и влияние обмениваются на различные экономические и политические
преференции. Внешним проявлением формирования такой ситуации стало превращение
административной ренты в важнейший механизм разработки государственных стратегий,
а пресловутого «отката» — в решающий инструмент хозяйственно-распорядительных про-
цессов и экономического проектирования. Одновременно такое положение резко
активировало в госаппарате теневые и коррупционные перераспределительные процессы.
41
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
Можно констатировать, что сохранение линии на политическую капитализацию
административных статусов высшей и части средней бюрократии превратило админи-
стративную ренту в важнейший механизм выработки государственных целей, а
бюрократию — в мощного игрока на политической арене. Таким образом, высшая и
часть среднего уровня госаппарата из субъекта административного регулирования
превратилась в агента политического контроля за принимаемыми государственными
решениями. Другими словами, чиновники не только способны создать процедурные
препятствия невыгодным для них решениям, но и самостоятельно определять пути и
векторы развития крупных общественных сегментов, отраслей. И симптомы такой со-
циальной ситуации демонстрируют, что жизненный цикл политизированной
бюрократии может оказаться выше временного интервала действия нынешней полити-
ческой команды.
Оценивая современное качество управленческого аппарата, с сожалением прихо-
дится констатировать, что современный управленческий аппарат в РФ весьма далек от
веберовской модели рациональной бюрократии. В пользу подобного заключения свиде-
тельствуют широко распространенные практики клиентелизма, закрытости и
непрозрачности; невысокое в целом качество исполнительской дисциплины; запредель-
но высокий уровень коррупции. Наиболее распространенным упреком в адрес
отечественной бюрократии обычно является ее избыточная численность. Насколько оп-
равданны такие оценки?
По данным Росстата, общая численность работников органов государственной вла-
сти и местного самоуправления по состоянию на конец сентября 2008 года составила
1657,6 тыс. человек (из них 523,8 тыс. человек — в органах местного самоуправления).
При этом в общую численность работников включены сотрудники, имеющие специаль-
ные звания, и работники вспомогательных видов деятельности (персонал охраны и
обслуживания зданий), не включены — военнослужащие. Увеличение численности ра-
ботников за предшествующий год составило 33,7 тыс. человек, или 2% (по
сопоставимому кругу органов, без центрального аппарата Минобороны России, которое
впервые представило сведения о численности и оплате труда гражданских служащих в
2008 году). В 2007 году по сравнению с 2006 годом численность возросла на 46,7 тыс. че-
ловек, или на 3%; в 2006 году — на 115, 5 тыс. человек, или на 7,9%; в 2005 году — на 105,
6 тыс. человек, или на 8%.
Доля работников органов госвласти и местного самоуправления в численности занято-
го населения РФ на конец сентября 2008 года составила 2,4%. В среднем на тысячу человек
постоянного населения России приходилось 12 работников органов госвласти и местного
самоуправления всех ветвей власти и уровней управления.
При этом в федеральных органах госвласти было занято 847,4 тыс. человек, увеличение
к 2007 году (по сопоставимому кругу органов) составило 8,6 тыс. человек (1%). Наиболь-
ший прирост численности в 2008 году был отмечен в органах законодательной власти — на
44,6%; в органах судебной власти и прокуратуры прирост составил 1,6%; в органах испол-
нительной власти — 0,5%.
Численность работников федеральных органов исполнительной власти на федераль-
ном уровне составила 33,6 тыс. человек. На региональном уровне общая численность
работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти соста-
вила 630,1 тыс. человек (увеличение к 2007 году на 0,6%).
Комментируя эти данные, можно отметить, что, несмотря на живучесть мифа об избы-
точной численности российской бюрократии в исторической и современной России,
42
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
численность аппарата управления в РФ в составе занятого населения и в соотношении с на-
селением ниже, чем в большинстве развитых стран*.
Несмотря на хрестоматийное представление, численность российской бюрократии по отно-
шению к общей численности населения в сравнении с развитыми странами Европы была
незначительной вплоть до второй половины ХХ века**. Много было сказано о взрывном росте чис-
ленности постсоветской бюрократии. Действительно, в 1990 году численность управленческого
аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек; в 2002 году — 1252 тыс. человек без учета военных,
аппарата МВД и спецведомств (но с учетом работников органов местного самоуправления)***.
К 2005 году число сотрудников органов госвласти и органов местного самоуправления,
по данным Росстата, достигло 1462 млн. человек. В 1994 году их было около 1 млн. При этом
население страны за тот же срок сократилось примерно со 148 до 143 млн. человек. В резуль-
тате доля управленцев в населении страны выросла с 0,7 до 1%. В структуре занятого
населения удельный вес управленцев не превышал нескольких процентов. В сопоставлении
со стандартами развитых стран этот показатель не выглядит избыточным.
«В целом удельный вес управленцев в странах ОЭСР составляет примерно 10,0 процента
занятых, тогда как в странах Восточной Европы и постсоветских государствах — 3,9 процен-
та. В целом удельный вес управленцев в структуре работающего населения в странах ОЭСР
примерно в 2,5 раза больше, чем в постсоветских странах Восточной Европы. Это несколько
противоречит неконсервативным ожиданиям негативной корреляции между экономической
эффективностью и параметрами управленческого класса», — отмечают эксперты****.
Таким образом, даже с учетом различий в исчислении приводимых данных существую-
щая в России численность бюрократов ближе к соответствующим показателям стран
43
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Так, к началу 2000 г. плотность госслужащих на тысячу человек постоянного населения колебалась от 4 человек
в Ингушетии до 58 в Эвенкии, а средняя плотность по стране составляла 7 чиновников на тысячу человек населе-
ния, что меньше, чем в таких странах, как Австрия, Швеция, Великобритания, США, Франция.
** В середине XVIII в. в Пруссии пропорционально площади ее территории чиновников было в 10 раз больше, чем в Рос-
сии; в середине XIX в. российское чиновничество в 3–4 раза уступало по численности аналогичным структурам
стран Западной Европы. XIX в. отмечен чрезвычайно быстрым ростом численности правительственного аппарата
Российской империи. В течение первой половины XIX в. за 50 лет (1796–1847 гг.) количество чиновников увеличилось
примерно в 4 раза, составив более 60 тыс. чел., имевших чины всех классов. В дальнейшем численность правитель-
ственного аппарата росла еще быстрее: в течение следующих 14 лет (к 1857 г.) она увеличилась почти на 50% и
составила более 90 тыс. чел. Таким образом, за 60 лет (с 1796-го по 1857 г.) численность бюрократического аппа-
рата возросла почти в 6 раз. Если учесть, что население страны за этот период увеличилось всего в 2 раза, то
очевидно, что государственный аппарат рос почти в 3 раза быстрее, чем население. Однако даже при таких тем-
пах роста правительственного аппарата соотношение его численности и численности населения значительно
отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств. Так, в России в конце XVIII в. один
чиновник приходился на 2250 чел.; в 1851 г. – на 929 чел.; в 1903 г. – на 335 чел. В середине XIX в. в России на 10 тыс.
чел. населения приходилось 12–13 чиновников, что в 3–4 раза ниже аналогичных показателей в странах Западной
Европы. К началу ХХ в. соотношение численности управленческого аппарата и численности населения составляло
лишь треть такового во Франции и половину – в Германии, хотя в абсолютном выражении армия российского чи-
новничества в этот период представляла внушительную силу: в 1903 г. общая численность правительственного
аппарата равнялась 384 тыс. чел., а вместе с канцелярскими служителями – не менее чем 500 тыс. чел. Подробнее
см.: Пайпс Р. Россия при старом режиме. — М.: Независимая газета, 1993; Гаман-Голутвина О. Бюрократия Россий-
ской империи: вехи эволюции. — М.: РАГС, 1997. С.17.
*** Административная реформа буксует // Парламентская газета. 25.08.2005.
**** R. Brym, V. Gimpelson, ‘The Size, Composition, and Dynamics of the Russian State Bureaucracy in the 1990s’. P.14.
среднего уровня развития. По данным Всемирного банка, доля чиновников в населении Бра-
зилии составляет 1,5%, Чили — 1%, Китая — 1,6%, Польши — 0,7%*. В развитых странах в
госаппарате занято гораздо больше: в Германии — 6,1% населения, США — 6,8%, Швеции
— 11,7%. Известные эксперты Р. Брим и В. Гимпельсон отмечают: «Численность россий-
ских управленцев удивительно отличается от традиционного представления о ее
огромности… Российская бюрократия проблематична во многих отношениях, однако чис-
ленность не является одним из них». Так, в 2004 году Россия, чей управленческий аппарат
составлял 1,2% от числа работающих, занимала 36-е место среди 37 обследованных стран.
Только Молдова с показателем 0,8% имела меньшую численность чиновников»**.
Новейшей тенденцией является заметный прирост численности управленцев на госу-
дарственном и муниципальном уровне в РФ в последние годы. По данным Росстата, начиная
с 2002 года этот показатель ежегодно увеличивался: в 2002 году прирост составил 5%; в
2003 году — 3,8%; в 2004 году — 1%; в 2005 году — 8%; в 2006 году — 7,9%; в 2007 году —
3%; в 2008 году — 2%. В результате к 2008 году численность аппарата госуправления возрос-
ла на 30,8% по сравнению с 2002 годом. Однако даже при этом росте удельный вес числа
управленцев (включая работников органов местного самоуправления) в структуре занятого
населения составляет 2,4%, что ниже соответствующих показателей развитых стран. Тем не
менее, если применительно к первому постсоветскому десятилетию эксперты Всемирного
банка отмечали, что «сокращение числа государственных служащих может оказаться нера-
зумной и малопродуктивной мерой, учитывая их относительно малую численность»***, то
сейчас на первый план выходит задача эффективного использования управленческого пер-
сонала. Известный лозунг «не числом, а умением» по-прежнему актуален в России.
Таким образом, не численность (которая не выглядит избыточной) является главной
причиной упреков в адрес управленческого аппарата в России. На наш взгляд, можно выде-
лить следующие причины неэффективности аппарата управления в стране.
Во-первых, неоптимальная система рекрутирования кадров государственной
службы в связи с размытостью критериев набора и отсутствием продуманной системы ее
организации. Неартикулированность критериев, их непубличный характер, нивелировка
меритократических принципов и широкое развитие клиентелизма — вот главные недостат-
ки процесса рекрутинга госслужащих и в органы местного самоуправления. Широкое
распространение патрон-клиентных отношений в аппарате стало одной из наиболее болез-
ненных проблем в функционировании государственной службы в постсоветской России.
Состояние этой проблемы, к сожалению, не характеризуется позитивной динамикой. Изуче-
ние отечественными социологами**** установок и практик постсоветского чиновничества
на основе эмпирических исследований в 1990-е годы выявило ключевое значение отноше-
ний клиентелизма в процессе рекрутирования на госслужбу. Результаты недавних
аналогичных исследований*****, в том числе того, что было проведено в рамках данного
проекта, близки к тем, что были получены десятилетием ранее. Большинство госслужащих
в качестве важнейшего фактора карьерного продвижения рассматривает связи личного по-
кровительства со стороны вышестоящих лиц. Профессиональная компетентность, качество
44
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* «Коммерсантъ». 16.05.2006.
** R. Brym, V. Gimpelson, ‘The Size, Composition, and Dynamics of the Russian State Bureaucracy in the 1990s’. Р.15.
*** Мэннинг Н., Паркинсон Н. Реформа государственного управления. — М.: Весь мир, 2003. С.107.
**** Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность. — М., 2000.
***** См., напр.: Гаман-Голутвина О., Олейник А. Административные реформы в контексте властных отношений.
Опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе. — М.: РОССПЭН, 2008.
образования и т. п. факторы, конечно, имеют значение, но поддержка сильных мира сего
представляется чиновникам более значимым фактором карьерного продвижения. Ведущим
среди факторов, определяющих карьерное продвижение чиновника по службе, большинст-
во считает не интеллектуальную состоятельность, повышение квалификации или
управленческую эффективность, а поддержку той или иной экономической и/или админи-
стративной структуры: связи личной преданности и покровительства выступают в
представлении современного чиновничества важнейшим фактором успешной карьеры.
При этом было выявлено, что формирование являющихся сущностью клановых связей
патрон-клиентных отношений было характерно не только для высших уровней управления,
но также для средних и низших.
Заслуживают безусловной поддержки шаги Президента Д. Медведева по обеспече-
нию современного качества корпуса госслужащих (формирование первой «сотни», первой
«тысячи» и т. д.). Несомненно, востребованным является новое поколение управленцев,
обладающих современным образованием и владеющих новыми технологиями админист-
рирования. Однако нельзя не отметить, что предлагаемые шаги по преодолению
неэффективности кадрового состава государственной службы пока носят не вполне кон-
цептуального характера. Констатировав в июле 2008 года значительную нехватку
квалифицированных кадров, Д. Медведев назвал «отвратительной» практику продажи
должностей и предложил создать новую систему с базой данных об управленцах высокого
уровня. При этом Президент заявил, что личные профессиональные достижения этих лю-
дей будет оценивать сам*. Комментируя данный сюжет, нельзя не отметить
амбивалентность этой позиции, определенную его ситуативным — ad hoc — характером;
неартикулированностью принципов рекрутирования и ротации кадров; неконкурентным
характером подобного подбора кадров, чреватого возможным доминированием принципа
личной преданности**.
Еще одна важная позиция также получила весьма противоречивое звучание. С одной
стороны, Президент констатировал, что на госслужбе вряд ли возможно использовать прие-
мы бизнеса, однако предположил, что на госслужбу могут переходить и «работники
негосударственного сектора». Президент предположил, что госслужба и работа в частном
бизнесе должны быть сообщающимися сосудами. «Стены не должно быть», — подчеркнул Д.
Медведев***. Между тем одной из установок административных реформ в различных стра-
нах (в том числе в России) было стремление учесть специфику государственной службы, с
тем чтобы предотвратить утечку квалифицированных кадров. Большинство опрошенных в
рамках данного и иных исследований весьма сдержанно оценивали позитивный эффект
массового привлечения кадров из бизнеса на госслужбу. «Сейчас во власть приходит бизнес
именно с той целью, чтобы переделить собственность, получить некие куски этой собствен-
ности»; «Вот такая была школа, и люди шли на нулевую зарплату, просто чтобы нахвататься
связей и получить соответствующую запись в трудовой книжке», — таково мнение опро-
шенных в ходе исследования. Одно из высказываний претендует на статус афоризма:
45
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* http://www.vz.ru/politics/2008/7/23/189397.html
** В момент завершения подготовки данного текста пришло известие о новых решениях Президента Д. Медведева
о реформировании государственной службы. 10.03.2009 г. Д. Медведевым был подписан Указ об утверждении пяти-
летней федеральной программы реформирования и развития системы государственной службы Российской
Федерации (см.: http://www.kremlin.ru/text/appears/2009/03/213795.shtml). Хронологически анализ содержания и хо-
да реализации принятой программы выходит за временные рамки подготовки данного материала.
*** http://www.vz.ru/politics/2008/7/23/189397.html