ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1275
Скачиваний: 5
Логика аргументации в этом вопросе достаточно проста. Программные политические
документы, включая Послания Президента РФ Федеральному собранию, в качестве ключе-
вой цели государственной политики России постулируют обеспечение
конкурентоспособности страны*. Анализ опыта лидеров мировых рейтингов конкурентоспо-
собности (включая столь существенно различные по ключевым параметрам, как США и
Сингапур) показывает, что одной из ведущих технологий обеспечения конкурентоспособно-
сти стало создание и эффективное функционирование «экономики знаний». Ключевым
условием, предпосылкой и инструментом создания «экономики знаний» стало качество чело-
веческого потенциала, развитие которого является исключительной прерогативой
государства. Примером успеха шагов в этом направлении может служить политика США по
созданию новой экономики посредством инвестирования в человеческий потенциал. В этом
контексте заслуживают упоминания действия администрации Б. Клинтона, заявившей о не-
обходимости «изобрести государство заново» и предпринявшей усилия по пересмотру
функций государства. Ключевым направлением реформ госуправления (наряду с созданием
электронного правительства, сокращением и удешевлением содержания госаппарата) стали
меры по стимулированию новой экономики посредством развития человеческого потенциа-
ла. В частности, эксперты констатируют увеличение ассигнований на эти цели в течение
последних 15 лет. Если в 1990 году совокупные расходы, в той или иной мере затрагивающие
социальное развитие, составляли 49,4% федерального бюджета США, то к 2000 году этот по-
казатель достиг 62%. Администрация Дж. Буша, увеличившая военные расходы с 3 до 3,8%
ВВП, вместе с тем увеличила и расходы на социальные цели (политика «сострадательного
консерватизма»)**. Не характерный в целом для традиционной политики республиканцев
рост доли федерального бюджета в ВВП США с 18,5% в середине 1990-х до 20,3% к 2004 году
отчасти обусловлен увеличением гражданских программ бюджета, которые возросли на
36%. Газета «Лос-Анджелес таймс» констатировала в феврале 2005 года: «Республиканцы се-
годня не спорят с демократами о том, какое правительство необходимо США: большое или
маленькое. Они спорят о том, каким должно быть большое правительство»***.
Иракская кампания и ряд иных неблагоприятных обстоятельств побудили администрацию
Буша снизить социальные расходы, однако их доля в бюджете по-прежнему остается весомой.
31
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Понятие конкурентоспособности включает не только экономические критерии. Составители Глобального индек-
са экономической конкурентоспособности Международного экономического форума формулируют
конкурентоспособность национальной экономики как набор институтов, политик и факторов, которые определя-
ют уровень производительности экономики, которая обеспечивает непрерывный рост благосостояния граждан
(См. The Global Competitiveness Report 2008-2009. World Economic Forum //
http://www.weforum.org/documents/GCR0809/index.html). Во Всемирном докладе по конкурентоспособности
2006–2007 гг. было признано, что из девяти критериев конкурентоспособности лишь четыре – сугубо экономиче-
ские; прочие в той или иной мере имеют «социальное измерение» (см. Global Competitiveness Report 2006–2007
http://www.weforum.org/pdf/Global_Competitiveness_Reports/Reports/gcr_2006/chapter_1_1.pdf; см. также: Иноземцев
В. Призрак конкурентоспособности // Независимая газета от 11.04.2007). В аналогичном докладе за 2008-2009 гг.
используются 12 показателей, большинство из которых имеют социально-экономический характер. В рейтинге
глобальной экономической конкурентоспособности 2008-2009 гг., формирующемся на основе 12 групп показателей,
Россия занимает 51-е место из 134 включенных в список государств, находясь в переходной стадии развития между
второй, в которую входят развивающиеся на основе факторов «эффективности» экономики, и третьей, объединя-
ющей инновационные экономики (см. http://www.weforum.org/documents/GCR0809/index.html)
** Рогов С. Функции современного государства: вызовы для России. Ч.1. // Свободная мысль. 2005. №7. С.56–57.
*** J. Hook, ‘President Putting «Big» Back in Government’, Los Angeles Times (08.02.2005).
Исследования С. Рогова показывают, что подобные установки существенным образом
отличают современную государственную политику от стандартов ушедшей эпохи. До конца
XIX века доля государства в ВВП практически не превышала 10%. Социальные расходы в те-
чение 50 лет, предшествовавших Первой мировой войне, составляли около 1,5% (0,6% на
образование, 0,3% на здравоохранение, 0,4% на пенсионное обеспечение). Эти соотноше-
ния изменились после Первой мировой войны, и еще более существенно — после
окончания Второй мировой войны, когда начался резкий рост госбюджета практически во
всех странах Запада. В Великобритании, Франции, Германии, Италии к 1960 году госрасхо-
ды превысили 30% ВВП, в США — 27% ВВП. Анализ удельного веса государственных
расходов в ВВП позволяет классифицировать страны по группам (см. таблицу 1).
Главным фактором увеличения доли государства в ВВП развитых стран был рост соци-
альных расходов, достигших, например, в Германии 18% ВВП, в других крупнейших
европейских странах — 13%, в США — 7% ВВП. Наивысшими социальные расходы являют-
ся в группе скандинавских стран. Социальные трансферты сегодня охватывают
подавляющее большинство (от 50 до 90%) населения развитых стран. В среднем по Европей-
скому союзу этот показатель составляет 73%*.
Распределение расходов между конкретными статьями социальных расходов отличает-
ся по странам мира (см. таблицу 2). При этом, как правило, чем выше уровень
экономического развития страны, тем выше уровень социальных расходов и тем ниже рас-
ходы по обслуживанию государственного долга.
Характерно, что рост доли госбюджета в структуре ВВП отмечается также в странах
третьего мира, и, хотя это соотношение отличается от стандарта развитых стран, тем не ме-
нее оно выше, чем было в развитых странах в начале ХХ века. Упомянутая тенденция
набрала силу к 1990-м годам, когда в западноевропейских странах доля госрасходов в стру-
ктуре ВВП достигла 58% в Швеции, 54% во Франции, 47% в Италии и Германии, 33% в
Японии и США. При этом социальные трансферты составили 28% ВВП во Франции, 25% в
Италии, 21% в Германии и Швеции, 15% в Великобритании, США и Японии. В среднем за
1960–1996 годы госрасходы в странах Запада выросли с 27 до 48% ВВП. Таким образом, рост
госрасходов в странах Запада был обусловлен увеличением именно социальных расходов.
Важной причиной увеличения доли государственных расходов в ВВП стала новая роль
государства в сфере социального обеспечения и перераспределения доходов с помощью си-
стемы налогов и трансфертов. Более 90% общемировых государственных расходов
(составляющих порядка 25% мирового ВВП) приходится на развитые государства, в кото-
рых проживает примерно 15% населения. Это позволяет экспертам сделать вывод: «Чем
более развитой является страна, тем более сильным является государство»**.
Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод о существенном изменении соот-
ношения различных государственных функций в пользу активного участия государства в
развитии социальной сферы. Именно государство (на которое приходится 87% всех соци-
альных расходов) несет в странах ОЭСР основную ответственность за финансирование
социальной сферы***.
Рассмотрение затрагиваемых проблем в более широком контексте показывает, что
стимулирование «экономики знаний» соответствует современному пониманию техноло-
гий эффективного экономического развития. Известно, что современный экономический
32
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Рогов С. Функции современного государства: вызовы для России. Ч.2 // Свободная мысль. 2005. №8. С.92–93.
** Рогов С. Функции современного государства: вызовы для России. Ч.2 // Свободная мысль. 2005. №8. С.92–93.
*** Рогов С. Функции современного государства: вызовы для России. Ч.1 // Свободная мысль. 2005. №7. С.56–57.
рост отличает приоритетная роль интеллектуализации производства — интенсивность НИ-
ОКР определяет уровень экономического развития. Согласно прогнозам экспертов, в XXI
веке интеллектуализация труда станет главным фактором глобальной конкуренции. На до-
лю новых знаний, воплощаемых в технологиях, оборудовании, образовании кадров и
организации производства, в развитых странах приходится 70–85% прироста ВВП. В этой
связи не случаен постоянный рост доли расходов на науку и образование в ВВП развитых
стран, которая сегодня составляет 3%; при этом доля государства в этих расходах составля-
ет 35–40%. Высокая степень участия государства в стимулировании НТП обусловлена
спецификой инновационных процессов (значительная капиталоемкость научных исследо-
ваний и высокая степень риска, зависимость от степени развития научной среды и
информационной инфраструктуры, специфика требований к квалификации кадров, необ-
ходимость защиты интеллектуальной собственности и т. п.). В этой связи возрастание роли
государства в политической и общественной жизни западных стран не в последнюю оче-
редь обусловлено его ролью в обеспечении НТП. В случае России возрастание значения
интеллектуализации экономики приобретает еще большее значение, так как внедрение
33
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
Страна
1870
1913
1939
1960
1980
1990
2000
2006
Россия
-
-
-
-
-
-
32,4
31,2
Скандинавская модель
Норвегия
5,9
9,3
13,7
29,9
48,3
51,3
42,7
41,8
Швеция
5,7
10,4
10,4
31,0
61,6
60,8
56,8
56,7
Западноевропейская модель
Бельгия
н. д.
13,8
21,8
30,3
50,7
54,6
49,1
49,9
Франция
12,6
17,0
29,0
34,6
46,1
49,9
51,6
54,5
Германия
н. д.
14,8
42,4
32,4
48,3
45,7
45,1
46,1
Италия
11,9
11,1
24,5
30,1
41,9
53,8
46,1
47,8
Нидерланды
9,1
9,0
19,0
33,7
57,5
57,5
43,7
46,5
Великобритания
9,4
12,7
30,0
32,2
44,9
42,3
37,5
45,6
Американская модель
Австралия
18,3
16,5
н. д.
21,2
34,0
37,7
34,8
34,8
США
7,3
7,5
8,6
27,0
33,7
34,8
34,2
36,6
Япония
н. д.
8,3
25,4
17,5
32,6
31,9
39,2
36,7
Источники: Tanzi V, Schuknecht L. The Growth of Government and Reform of the State in Industrial Counties
(IMF. Washington, 1995); Economic Outlook (OECD. Paris, 2003); Rodrik D. Has Globalization Gone Too Far?
(Washington, 1997), P.50; World Development Indicators (World Bank, 2006). Цит. по: Рогов С. Социальное
государство: Россия и мировой опыт / Доклад на конференции «Социальная справедливость: современные
измерения» (M., 2006); данные по России — см. сайт Института экономического анализа
http://www.iea.ru/article/econom_rost/crisis.ppt.
Государственные расходы (в % от ВВП)
Таблица 1.
новых технологий, освоение которых обеспечивает экономический рост, является эффек-
тивным инструментом преодоления системного экономического кризиса. Это означает
насущную востребованность инвестиций в человеческий капитал, являющийся основани-
ем «экономики знаний».
Между тем в РФ на протяжении 1990-х годов и даже в отдельные периоды 2000-х годов
нередко объектом редукции выступала социальная сфера: здравоохранение, образование,
фундаментальная наука, социальное обеспечение. В этом контексте следует упомянуть ре-
формы 2004 года, предполагавшие широкомасштабную маркетизацию социальной сферы и
фактическое сокращение ее государственного финансирования. Эти реформы могли приве-
сти к уходу государства из социальной сферы.
В контексте упомянутых тенденций неудивительно отставание РФ по целому ряду клю-
чевых для развития параметров (индекс конкурентоспособности, индекс технологического
развития, индекс развития человеческого потенциала, индекс экономической свободы, ин-
декс использования современных технологий). По конкурентоспособности Россия только за
2008 год опустилась на четыре позиции в рейтинге Международного института развития
менеджмента (IMD), несмотря на длительную исключительно благоприятную ситуацию на
рынке сырьевых ресурсов (теперь уже бывшую). В 2008 году Россия занимала 134-ю пози-
цию из 157 стран по индексу экономической свободы. По индексу развития человеческого
34
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
Страна
Расходы на
Расходы на
Расходы на
Выплаты
Обслуживание
здравоохранение
образование
оборону
пенсий
госдолга
Россия
3,3
3,8
3,9
5,8
4,1
Бразилия
3,4
4,0
1,4
9,8
11,4
Канада
6,9
5,2
1,2
5,4
2,5
Китай
2,0
н. д.
1,9
2,7
2,4
Франция
7,7
5,6
2,5
13,4
0,2
Германия
8,7
4,8
1,4
12,1
2,7
Индия
1,2
4,1
2,3
н. д.
2,6
Италия
6,3
4,7
1,9
17,6
5,3
Япония
6,4
3,6
1,0
6,9
1,5
Мексика
2,9
5,3
0,4
7,8
6,8
Великобритания
6,9
5,3
2,6
10,3
1,5
США
6,8
5,7
4,0
7,5
1,8
Развитые
государства
6,7
5,6
2,6
н. д.
н. д.
Весь мир
5,9
4,4
2,5
н. д.
н. д.
Источник: World Development Indications 2006 (http://devdata.worldbank.org/wdi2006/content.cover.htm)
Цит. по: Рогов С. Социальное государство: Россия и мировой опыт / Доклад на конференции «Социальная
справедливость: современные измерения» (М., 2006).
Структура госрасходов ведущих стран мира в 2004 г. (в % от ВВП)
Таблица 2.
потенциала Россия в докладе ООН за 2007–2008 годы хотя и относилась к странам с высо-
ким уровнем, однако занимала 67-е место из 70 перечисленных в этой группе стран.
Сдерживающим фактором развития следует считать такие социальные показатели,
как большая доля бедных, серьезный разрыв в доходах наименее и наиболее обеспечен-
ных слоев населения, разрыв в уровне и образе жизни городского и сельского населения,
населения крупных и мелких городов, восточных и западных регионов России, молодого
и старшего поколений.
Безусловным позитивным достижением последних лет стало выдвижение националь-
ных проектов, существенно скорректировавших вектор государственной политики. Однако
объем финансирования национальных проектов, составляющих порядка 10% объема фи-
нансирования соответствующих отраслей, пока не позволил радикально переломить
ситуацию в социальной сфере.
Таким образом, на состояние системы государственного управления в России в настоя-
щее время существенное влияние оказывают системные мероприятия административной
реформы, преобразования в лоне государственной гражданской службы, ряд иных измене-
ний в области государственного строительства. Эти разнообразные структурные
преобразования — особенно попытки реформировать аппарат государственного управле-
ния — создали за последние годы ситуацию, которую трудно назвать однозначно
позитивной.
Как и несколько предшествующих лет, 2008 год показал, что в настоящее время в россий-
ском обществе ограничены возможности расширения поисковых форм деятельности
госаппарата через партийные структуры. Это консервирует институциональные основания
развития системы государственного управления. Использование же ряда партийных структур
— «Единой России», «Справедливой России» — в качестве политических партнеров государст-
ва не всегда дает ожидаемый управленческий эффект. Другими словами, такая связь не
расширяет поисковый фундамент оснований разработки государственной политики.
С одной стороны, стремление реформировать аппарат государственного управления
легко объяснить явными признаками его рациональной недостроенности и низкой функци-
ональности, из-за чего страна ежегодно теряла несколько процентов прироста ВВП. В то же
время, как и все посткоммунистические государства, наша страна обладала небольшим
опытом в деле такой перестройки госаппарата. Главное, что при осуществлении реформы не
было принято во внимание, что в государственных структурах разной степени зрелости по-
следствия реформы будут качественно различными. По этой причине стремление опереться
на принципы, успешные в иных институциональных условиях, дало не совсем те результа-
ты, на которые рассчитывали.
Акцент на маркетизации деятельности госаппарата и других принципах корпоративно-
го менеджмента (успешно работавших в развитых странах) определил то, что объектами
реформирования стали даже те структуры и отношения, которые еще не обрели начальную
степень рациональной организации. Неудивительно, что на фоне такой увлеченности — со-
вмещенной с недостатком ресурсов и знаний, а также существенным сопротивлением
значительной части самого аппарата — предполагавшиеся качественные реформы де-фак-
то замещались работой по рутинной рациональной реорганизации аппарата
государственного управления, организации его повседневной деятельности.
Коротко говоря, оказалось недостигнутым органическое сочетание реформ организа-
ционной структуры государственного управления и преобразований политической системы
в целом. Слабостью нынешнего положения системы государственного управления явились
и слишком частые структурные перемены. Использование идеологии НГУ в условиях раци-
35
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году