Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

81
Районы
Нижний уровень органов местного управления в Англии строится по районному принципу и включает 364 районных Совета, из которых 36 приходятся на городские районы и 32 на город-графство Лондон
160
Функции, возложенные на районы в соответствии с Парламентским актом, могут иметь обязательный или рекомендательный характер. К ним относятся местное планирование, выдача разрешений на реализацию планов развития и осуществление других, связанных с этим контрольных функций, содержание дорог местного значения, предоставление услуг по паркингу автомашин (иногда сюда входят и другие вопросы, связанные с деятельностью местной системы транспортного обслуживания), вопросы жилищного обеспечения (такие, как снос трущоб, создание системы жилья в подчинении Совета, обновление городского жилищного хозяйства, размещение бездомных), сбор отходов, а также решение совместно с
Советом графства вопросов деятельности музеев, картинных галерей, парков, игровых площадок, бассейнов и других мест для отдыха и занятий спортом.
В городских районах Советы городов-графств отвечают также за систему школьного образования, сеть публичных библиотек и социальное обеспечение.
Районные Советы решают вопросы обеспечения всего комплекса услуг на управляемой ими территории. Они состоят из избранных депутатов, число которых колеблется от 50 до 80 человек в городских районах, равно 60 в
Лондоне и изменяется от 30 до 60 человек на других территориях. Из состава
Совета избирается его председатель, на которого возлагаются представительские функции. Районные Советы на основании Королевской хартии могут обращаться с просьбой о предоставлении статуса "графства" и соответственно звания мэра его председателю. Такой статус вводится на основании письменного патента, в котором оговаривается право на звание "лорд-мэр" председателя городского Совета или же без такового. Присвоение
160
См.: Вороненко А.В. Местное управление и самоуправление в крупных городах зарубежных стран.
М.,1990.

82 статуса "графство" носит в основном церемониальный характер, так как ничего не меняет ни в полномочиях, ни в структуре местных органов власти.
161
Для проведения выборов территория района подразделяется на участки
(wards). В городских районах в период между общими выборами проводится переизбрание одной трети Совета по подокругам. Сельские районы могут выбирать, проводить ли общие или частичные (третичные) выборы.
Сельские приходы
В Англии насчитывается более 10000 сельских приходов, которые имеют давнюю историю существования.
162
Лондон
В последние годы в результате реорганизации системы местного управления круг решаемых ими вопросов расширился. Теперь он охватывает такие задачи, как развитие промысловых работ и художественного творчества, обслуживание общинных залов, обеспечение услуг для отдыха и спорта, освещение пешеходных зон, развитие туризма, содержание кладбищ и крематориев. При содействии
Совета графства сельские приходы строят стоянки для местного автобусного парка и личного автотранспорта, тротуары и пешеходные дорожки. Кроме того, они обладают правом высказывать замечания по планам развития подотчетной им территории. Как и Советы графств и районов, приходские
Советы имеют право брать в кредит определенные суммы на общие нужды территории, которые потом списываются со счетов прихода в районном
Совете. Функции приходского Совета могут выполняться и районным
Советом. Исключение составляют вопросы, касающиеся выделения земельных участков.
Местные органы управления в Лондоне и прилегающих районах всегда формировались иначе, чем в других районах Англии. Большой Лондон состоит из 32 графств (городских территорий) и Лондонского Сити,
161
См.: Беннет Р. Дж. Пути децентрализации государственного управления (Великобритания)// Проблемы теории и практики управления. 1992. 1. С. 4 - 8.
162
См.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990.

83 население которых составляет около 7 млн. человек
163
Уэльс
. Советы графств - основная единица местного органа власти. Сити является корпорацией.
Общий совет - основной орган управления Сити, который в этой центральной части города осуществляет нормальную деятельность как Совет графства, а также исполняет ряд исторически сложившихся традиционных обязанностей.
С отменой Совета Большого Лондона, исполнявшего обязанности, которые при управлении и контроле такой большой территории требуют унифицированных действий, ряд этих функций был возложен на совместные правления, в то время как другие вошли в обязанности Советов графств.
Окончательное распределение обязанностей находится в стадии доработки.
Исключением в этой реорганизации остается сфера образования, которая по- прежнему будет относиться к компетенции Лондонского Совета образования, объединяющего 12 внутренних городских территорий и избираемого прямым голосованием.
Графства, округа, общины
164
В Уэльсе система местных органов власти в основном строится по двухуровневому принципу и имеет много сходных черт с английской. Страна разделена на 8 графств и 37 округов.
165 163
См.: Роберт Лич; Джэни Перси-Смит «Местное самоуправление в Великобритании» (Leach R., Percy-
Smith J. Local Governance in Britain. Palgrave Macmillan, 2000).
Дайджест был опубликован в журнале «Public
Administration», № 4 (80) за 2002 г., P. 831-833 (Pierre J. Local Governance in Britain // Public Administration.
2002. Vol. 80. No. 4. P.831-833).
Низовой уровень власти - община, которая во многом, в том числе и по функциям, сходна с английским приходом. Система выделения средств на ведение дел в Уэльсе практически не отличается от английской. Однако «а окружные Советы в Уэльсе возлагаются обязанности по решению проблем уборки и переработки отходов и организации стоянок для транспорта. На некоторые окружные
Советы временно возлагаются обязанности по содержанию публичных библиотек. Основными органами власти в районах и графствах являются
164
В Уэльсе 22 совета одноуровневой системы местного самоуправления управляют всеми местными делами, кроме пожарных служб, которыми заведуют три пожарных управления Уэльса. Кроме того, на территории Уэльса работают около 750 общественных советов, по сути своей сходных с приходскими.
165
См.: Григорьев С. Местное управление в Великобритании // Вопросы экономики. 1991. № 5. С. 52–62.

84
Советы, которые в том, что касается состава и периода деятельности, полностью повторяют английскую систему.
Шотландия
Округа, районы
166
Шотландия разделена на 9 округов и 53 района, в которых действуют на двух уровнях местные органы власти. На Шетландских, Гебридских и
Оркнейских островах, в силу их изолированности от главной части страны, действуют многоцелевые одноуровневые местные органы власти.
167
Распределение функций между окружными и районными властями в
Шотландии во многом идентично их распределению между сельскими графствами и районными Советами Англии. Окружные советы отвечают за планирование всех основных видов деятельности, обеспечение сопутствующие программ, таких, как индустриальное развитие, транспорт, также, в отличие от Англии, за снабжение водой, канализацию и очистные сооружения. В их обязанности, кроме того, входят управление школьной системой, деятельность социальной сфере, защита береговой линии, соблюдению стандарта мер и весов, наблюдение за качеством продукте и соответствием фирменных марок продаваемым товарам.
Сфер деятельности районных властей в основном направлена на удовлетворение насущных интересов местных общин. Что касается более отдаленных районов, то существует определенная гибкость в установлении территории, на которую распространяется деятельность местных органов власти. При этом имеется в виду наиболее полно обеспечить запросы местного населения на предоставляемые услуги.
Районные Советы несут ответственность за порядок застройки жилыми зданиями, хотя определенные права регулировании строительства, ведущегося районами другими учреждениями, сохраняют за собой окружные
Советы. Районы решают вопросы местного планирования, контроля за
166
В Шотландии работает одноуровневая система из 32 муниципалитетов, которые отвечают за все, включая пожарные службы и транспорт. Также там существуют общественные советы, представляющие интересы местных жителей в вышестоящих организациях. См.: http://www.parliament.uk/.
167
См.: Григорьев С. Местное управление в Великобритании // Вопросы экономики. 1991. № 5. С. 52–62.

85 строительством и развитием системы библиотек. Исключением в этом случае являются Хайлэнд, Бордерс Дамфайрс, Гэлловэй, где эти функции выполняют окружные власти.
168
Вследствие удаленности Шетландских, Гебридских Оркнейских островов окружные власти передали, на основании соответствующих решений, почти все свои функции местным властям. Поэтому они в большей мере задействованы в управлении службами полиции и пожарной безопасности. Что касается вопросов образования и социальных услуг, то здесь они опираются на поддержку центральных властей.
Районы отвечают главным образом за качеством продуктов питания, здоровое состояние окружающей среды, в том числе за сбор отходов, следят за чистотой воды, содержанием мест захоронения и крематориев, а также занимаются регулированием порядка в области развлечений игорного бизнеса. Районные Советы, кроме того, совместно с окружными властями осуществляют функции по обеспечению деятельности музеев, картинных галерей, общественных центров, парков, зон отдыха и т.п.
Шотландия, включая прилегающие острова, разделена на избирательные округа, а районы - на участки. От каждого округа и участка избирается один член Совета на период в четыре года; выборы проводятся последовательно, сначала в округе, а затем, через два года - в районе.
Общины
Существует одна особенность, которая отличает местное управление в
Шотландии от местного управления в Англии и Уэльсе. Имеются в виду уставные положения о создании Советов общин, там, где в этом есть необходимость, на основании решений (статутов), выработанных в каждом районе и на островах. Советы общин, хотя и созданы на основе статутов, не являются третьим уровнем власти и лишь в некоторых моментах отличаются от обычных приходских Советов Англии и общинных Советов Уэльса.
Поскольку в статутах не определена сфера обязанностей Советов общин,
168
См.: Харвей Д., Худ К. Британское государство. М., 1999. С.253.

86 последние не имеют права на собственные источники финансирования деятельности, однако могут получать целевые дотации под конкретные проекты. Основные назначения Совета общин - сбор и обобщение информации, выражение мнения общины, которую он представляет, перед местными и другими общественными властями на данной территории по проблемам, входящим в сферу его компетенции, а также осуществление таких действий, которые отвечают интересам всей общины.
Северная Ирландия
Структура местного управления в Северной Ирландии реорганизована в октябре 1973 г., когда в 26 районах существовавшие местные органы власти были заменены одноуровневыми управленческими структурами. В связи со специфическими условиями, в которых было принято это решение, ответственность за предоставление почти всех услуг, ранее обеспечиваемых местными властями, была передана учреждениям центральных органов власти, которые и отвечают за реализацию услуг либо через своих представителей на местах, либо через территориальные правления, подотчетные центру
169
Районные Советы несут прямую ответственность за деятельность местных организаций здравоохранения, предприятия развлечений и отдыха, похоронные службы, кладбища и крематории, рынки и аббатства, а также за уборку и санитарную безопасность, защиту потребителей, регулирование строительства и газоснабжение.
Функции, имеющие отношение к образованию и библиотекам, здравоохранению, жилищному хозяйству, пожарным и мелиоративным службам, спортивной деятельности, исполняются правлениями местных органов власти и других местных органов управления. Большинство членов правлений утверждается учреждениями центрального правительства. В состав правлений входит также ряд советников, назначаемых районными властями. Пять территориальных правлений, охватывающих всю Северную
169
См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1994.

87
Ирландию, отвечают за местное управление образованием, библиотечной службой и молодежными программами. Совместно с районными Советами они участвуют в создании условий для отдыха и проведения социальных, физических и культурных мероприятий. Здравоохранение и социальные услуги, включая больницы, общее медицинское обеспечение, персональные социальные услуги находятся в ведении местных правлений, действующих от имени центральных органов власти. Исполнительное бюро Северной
Ирландии по вопросам жилищ отвечает за строительство и содержание жилья, финансирование содержания жилого фонда и управление всеми домами, находящимися в общественной собственности, а также занимается вопросами совершенствования системы ссуд и дотаций, предназначенных для оказания гражданам помощи в приобретении собственного жилья. Оно имеет свои отделения в каждом районном Совете.
Планирование, строительство и содержание дорог, системы водоснабжения и очистных сооружений выполняются находящимися на территории местной административно-территориальной единицы отделениями Департамента окружающей среды Северной Ирландии, работающего в тесном взаимодействии с соответствующим районным
Советом и его аппаратом. Существующая система налогообложения формируется двумя элементами. Первый элемент - это единая для всей
Северной Ирландии ставка налога на уровне округов, определяемая
Департаментом финансов. Второй - процент отчислений, устанавливаемый каждым районным Советом самостоятельно.
Общие принципы и внутреннее строение местных органов власти
Местные власти в значительной степени свободны в определении своего внутреннего строения. Сложившаяся практика местного управления в
Великобритании требует, чтобы принципиальные вопросы политики на управляемой Советом территории решались на его сессиях, в то время как конкретное управление различными службами входило в обязанности комитетов, состоящих из членов Совета и аппарата, наделенного

88 исполнительными функциями, и осуществлялось ими. Система комитетов используется на всех уровнях местных властей. Это дает возможность членам Совета, которые обычно участвуют в их деятельности на добровольной основе или по совместительству, специализироваться на одном или нескольких вопросах. Как правило, комитет на две трети состоит из членов Совета, оставшаяся треть формируется из кооптируемых в него экспертов. Исключение составляют финансовый комитет, полностью состоящий из членов Совета, и комитет по делам полиции, который должен включать в себя представителей магистрата (justice of peace).
В основе системы местного управления лежит так называемая структура "корпоративного управления", строящаяся на взаимозависимости избранных членов Совета и оплачиваемого персонала, формируемого из специалистов.
Благодаря такой структуре члены Совета и служащие (специалисты) высших рангов имеют представление обо всей деятельности властей, а не только о состоянии дел на отдельном вверенном им участке.
Типовая организация местного управления предполагает наличие сильных комитетов по делам полиции и финансов, состоящих исключительно из членов Совета, и группы управления, включающей старших чиновников. Руководит этой группой председатель исполнительной власти, не ведущий работу ни в каком из департаментов (отделов), в обязанности которого входит координация управления и деятельность в качестве главного советника по вопросам политики местного органа власти.
Советы обычно не ограничены в решении о составе своего аппарата ни в количественном, ни в персональном отношениях. Однако чтобы не допустить использования служебного положения в личных целях, действует правило, согласно которому на освобожденную работу не может быть взят ни один из членов избранного Совета. Условия работы и размер оплаты устанавливаются комитетом по кадрам и обычно соответствуют основным положениям общенационального Совета по вопросам найма на работу, в который входят представители нанимателей, назначаемые ассоциациями

89 местных властей, и представители наемных рабочих и служащих, назначаемые профсоюзами и другими профессиональными организациями.
Финансирование
Источниками покрытия текущих расходов местных властей в Англии и
Уэльсе являются:
1.
Правительственные дотации (покрывают около 40% расходов)
170
Наиболее значительная среди них так называемая "вспомогательная дотация по уровню налогов". Она представляется в виде целевого взноса, устанавливаемого в соответствии с финансовыми возможностями каждого местного органа власти и предполагаемыми (согласно предварительной оценке) расходами. Порядок расходования этих средств каждый год оговаривается на переговорах между центральным правительством и ассоциациями местных властей. В дополнение к указанной дотации предоставляются целевые субсидии на строительство жилья, содержание полиции, транспорт и капитальные затраты, например на очистку и восстановление выведенных из оборота земель
171 2.
Местные "отчисления" (покрывают около 30% расходов)
172 170
См.: Черник И.Д. Финансовая основа на законодательной основе: О правовом регулировании финансовых отношений в деятельности органов власти зарубежных стран // Местная власть: Всероссийский журнал местного самоуправления. 1995. Кн.1. Вып.2.
, которые выплачиваются теми, кто занимает не находящиеся в сельскохозяйственном обороте земли и строения. Размер выплат зависит от оценочной стоимости собственности и уровня процентного отчисления, установленного местными властями. Ответственность за сбор отчислений и других видов налогов лежит на местных Советах, Совете города-графства
Лондон и Корпорации Сити. Расходы Советов графств, общин и приходов покрываются за счет отчислений на деятельность районного Совета, которые включаются в общий процент отчислений.
171
См.: Григорьев С.Э. Местное самоуправление в Великобритании. М., 1990.
172
См.: Черник И.Д. Финансовая основа на законодательной основе: О правовом регулировании финансовых отношений в деятельности органов власти зарубежных стран // Местная власть: Всероссийский журнал местного самоуправления. 1995. Кн.1. Вып.2.

90 3.
Другие доходы (покрывают около 30% расходов), такие, как рента за жилье, оплата услуг и квартир, предоставляемых местными органами власти.
Основные расходы, до 70%, производятся на содержание служащих - главным образом школ и системы образования, а также сферы социального обеспечения, полиции, дорожных и транспортных служб, на освещение улиц, обеспечение деятельности мест отдыха, в том числе парков и плавательных бассейнов. Каждый местный Совет самостоятельно отвечает за состояние своих финансов, хотя в некоторых случаях Советы объединяют усилия в предоставлении тех услуг, которые экономически невыгодны для отдельного
Совета
173
Приблизительно пятая часть расходов местного органа власти покрывается за счет различных займов, осуществление которых обсуждается и определяется центральными властями совместно с ассоциацией местных органов власти. Местные власти могут выпускать различные ценные бумаги, брать под общественные работы, финансируемые казначейством долгосрочные кредиты в Бюро по займам, а также использовать заложенную собственность
174
Контроль
Контроль над финансовой деятельностью Совета обычно ведет специально создаваемый финансовый комитет, функции которого сводятся к наблюдению за осуществляемыми расходами с точки зрения их соответствия финансовой политике Совета. Создание такого комитета не носит обязательного характера, однако его отсутствие не снимает с Совета обязанности по должному ведению своих финансовых дел. Как правило, контроль ведется путем проверки отчетности, осуществляемой финансовой или другой соответствующей комиссией, и, если в этом есть необходимость, внесения изменений в проект расходов, составляемый ежегодно
173
См.: См.: Местные финансы в Европейских странах: Сборник - М.: МОНФ, 2000.
174
Королевская государственная канцелярия. См.: www.hmso.gov.uk.