Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

104 власти. В соответствии с принятой 23 декабря 1974 г.
192
Конституцией Греция провозглашалась республикой, где президент избирается однопалатным парламентом, обладающим всей полнотой законодательной власти.
Президент назначает премьер-министра. Обычно это лидер партии, обладающей абсолютным большинством в парламенте
193
Административно страна разделена на номы
194
, демесы
(муниципалитеты) и ксонотисы (общины). Номы сформировались в период становления нового Греческого государства, десять из них были созданы в соответствии с королевским указом № 3 от 15 апреля 1933 г.
195 192
В частности, в ХХ в. были приняты четыре конституции Греции, в т.ч. и ныне действующая, вступившая в силу 11 июня 1975 г. См.: Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.
Они представляют собой децентрализованные структуры государственного управления и устанавливались по мере освобождения территорий и присоединения их к остальной части страны. В настоящее время насчитывается 52 нома. Номы в свою очередь подразделяются на епархии
(провинции) - определенные географические территории, на которых
193
См.: Конституция Греции (Греческой Республики) от 11 июня 1975 г. Раздел II. Президент Республики.
Глава первая. Избрание Президента. Статья 30. Президент Республики является регулятором государственного строя. Он избирается Парламентом на пятилетний срок согласно правилам, определенным в статьях 32 и 33. Пост Президента несовместим с каким бы то ни было иным постом, должностью или видом деятельности. Президентский срок отсчитывается с момента принятия Президентом присяги. В случае войны срок полномочий Президента продлевается до ее окончания. Переизбрание одного и того же лица разрешается только один раз. Статья 31. Президентом Республики может быть избран греческий гражданин, пребывающий в этом гражданстве не менее пяти лет, имеющий отца - греческого гражданина, достигший сорокалетнего возраста и обладающий правом избирать. Статья 32. 1. Избрание Парламентом
Президента Республики осуществляется путем открытого голосования на специальном заседании, созываемом председателем Парламента не позднее чем за месяц до истечения срока полномочий действующего Президента Республики, согласно правилам, определяемым Уставом Парламента. 3.
Президентом Республики избирается кандидат, набравший большинство в две трети голосов общего числа депутатов Парламента. В случае, если это большинство голосов не будет собрано, голосование повторяется через пять дней. Если же и во втором туре голосования никому не удается собрать указанное большинство голосов, голосование повторяется вновь через пять дней, и Президентом Республики избирается кандидат, набравший большинство в три пятых голосов общего числа депутатов Парламента.
4. В случае если и в третьем голосовании упомянутое квалифицированное большинство голосов не достигнуто, Парламент в десятидневный срок после этого распускается и объявляются выборы нового
Парламента. Избранный на новых выборах Парламент, собравшись незамедлительно, открытым голосованием избирает Президента Республики большинством в три пятых голосов общего числа депутатов
Парламента. Статья 37. Президент Республики назначает Премьер-министра, а по его предложению назначает и увольняет остальных членов Правительства и заместителей министров. Премьер-министром назначается лидер партии, располагающий абсолютным большинством мест в Парламенте. Если ни одна из партий не располагает абсолютным большинством мест в Парламенте, Президент Республики поручает лидеру партии, обладающей относительным большинством мест, изучить возможность формирования
Правительства, пользующегося доверием Парламента. Сборник "Конституции государств Европы".
Издательство НОРМА, 2001 г; См.: http://constitution.garant.ru.
194
Каждый ном управляется номархом, избираемым, как все органы местного самоуправления, раз в четыре года. Номы делятся на епархии, епархии - на димы, а димы на общины (деревни в сельской местности, или районы в городах). Исключение составляет Агиос-Орос - автономная территория на святой горе Афон.
195
См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992.

105 государство выполняет свои функции, следуя принципу децентрализации.
Каждая епархия выступает также в качестве избирательного округа по выборам в Совет нома. В некоторых случаях, в частности на островах Кос,
Калимнос, Карпатос и Лемнос, епархии могут играть роль административной единицы. По своему должностному положению руководитель епархии подчинен председателю нома.
Основные единицы административного деления страны, являющиеся в то же время единицами местного управления, - муниципалитеты, всего их
276, и общины, которых насчитывается 5760. Чтобы преодолеть такую раздробленность, в 1984 г. (закон № 1416) были предложены пути укрупнения местных органов власти и создания "объединений в целях развития". Более поздний закон (№ 1622), принятый в 1986 г., ввел специальное региональное деление внутри нома; в пределах каждого региона предлагается осуществить слияние местных органов власти.
Район города Афины управляется на основании специального закона
(решение Совета № 1147 от 1972 г.), в соответствии с которым ном Аттика разделен на 4 района
196
Местные власти (Demes and Koinotites)
Местные власти - городские и сельские (в Греции между ними не существует юридического различия) - действуют на основании принятой 11 июня 1975 г. Конституции. Следует отметить, что основы этого института были заложены в законах, принятых 27 декабря 1833 г., 10 февраля 1912 г., в решении Совета № 2888 от 1 июля 1954 г., в президентском указе № 9338/31 декабря 1975 г., законе № 1065 от 21 июля 1980 г. и законах № 1416/84 и
1622/86, имеющих отношение соответственно к муниципальному и общинному сводам
197
К муниципалитетам относятся главные города в номах и города с населением более 10000 жителей. Другие, менее населенные города в силу ряда обстоятельств, таких, как историческая или географическая значимость
196
См.: Там же.
197
См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992.

106 и т.п., также могут быть признаны муниципалитетами. К общинам относятся деревни с населением более 1000 жителей, имеющие свою школу и бюджет.
Крупные деревни в силу исторических и географических традиций также могут быть приравнены к общинам
198
В целом муниципалитеты и общины имеют неограниченные полномочия в вопросах местного значения при условии, что их решение не вступает в противоречие с Конституцией или другими законодательными актами страны. К сфере деятельности местных органов власти, на которую распространяются столь широкие полномочия, относятся такие вопросы как снабжение водой и мелиоративные работы, содержание дорог, площадей и мостов, общественные парки, леса, зоны отдыха и красивые природные ландшафты, рынки, спортивные сооружения, молодежные центры и детские сады уборка отходов и поддержание чистоты в общественных местах, кладбища, городской транспорт, стоянки автомашин, обрабатываемые земли.
Муниципалитеты и общины могу расширить данный круг обязанностей, включив в него решение проблем общего характера, затрагивающих местный социальные, культурные и экономические интересы. Так, они могут принимать участие в решении вопросов о прием туристов, предоставлении по более низким ценам жилья мест для отдыха, обеспечивать здравоохранение и медицинское обслуживание, культурные услуги, проведение ирригационных работ и рекультивации земель, участвовать удалении подземных вод, создании промышленных и коммерческих фирм, разработке городских планов, восстановлении исторических зданий, подготовке планов региональной развития и тому подобных мероприятиях.
Закон № 1416/8 предусматривает возможность передачи компетенции номов к нижестоящим властям и заключения специальных контрактов на осуществление планирования развития меж муниципалитетами и
198
См.: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика:
Учебное пособие. - М.: Ростов, 1999.

107 институтами или государственные организациями, занимающимися этой проблематикой
199
На муниципалитеты и общины возлагаются также соподчиненные или совместные полномочия по общему управлению соответствующих территорий: разработка общих правил поведения, формирование пожарных бригад, регулирование издательской деятельности и др. Вопросы, которые относятся к компетенции местных властей, такие, например, как создание стандартов для строительства общественных зданий, часто рассматривает также правительство.
Каждый муниципалитет и община избирает свой Совет тайным голосованием на основе всеобщего избирательного права. Во всех муниципалитетах и общинах с населением свыше 5000 человек победившим считается тот список кандидатов, за который отдано абсолютное большинство голосов. В остальных общинах, для того чтобы победить, достаточно набрать относительное большинство голосов. Число членов
Совета колеблется от 11 до 41 в муниципалитетах и от 7 до 11 в общинах.
Все они избираются на четыре года. Мэром в муниципалитете или председателем в общине становится обычно лидер тех кандидатов, чей список победил на выборах
200
В целом в обязанности Совета входит составление собственного бюджета и отчета о его исполнении, руководство теми институтами и учреждениями, которые находятся в подчинении Совета, выработка политики в пределах сферы компетенции, принятие решений о ставках налогов, размерах отчислений, выплат, сборов, получение займов, принятие решений по проектам местного строительства, учреждение и управление общественными предприятиями и участие в их деятельности (на основании закона № 1461/84)
201 199
См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992.
. Совет подготавливает мэру по его просьбе рекомендации относительно всех вопросов, затрагивающих интересы
200
См.: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика:
Учебное пособие. - М.: Ростов, 1999.
201
См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992.

108 избирательного округа. В муниципалитетах Совет избирает своего председателя, тогда как в общинах эта функция возлагается на избранного лидера, возглавляющего победивший на выборах список.
Главное исполнительное лицо в муниципалитете - мэр. Он представляет интересы муниципалитета перед судом и другими официальными властями, а также отвечает за выполнение решений Совета и президиума - комитета при мэре. Мэр, кроме того, руководит службами муниципалитета и его аппаратом.
Глава исполнительной власти в общине - председатель ее Совета. Он выполняет решения Совета, представляет интересы общины перед судом и другими официальными властями, является руководителем коммунальных служб и аппарата исполнительной власти.
Мэр (или председатель) выполняет также и те обязанности, круг которых определен специальными положениями Свода законов о муниципальной и общинной власти и другими законодательными актами. Существуют два типа таких обязанностей. Прежде всего, это административные обязанности, которые возлагаются на него как на официальное государственное лицо, по изданию постановлений и обращений префекта, а также исполнению актов гражданского состояния. Ко второму типу относятся обязанности, которые он выполняет как представитель муниципальных (общинных) властей.
В муниципалитетах с населением свыше 10000 жителей существует так называемый комитет при мэре, численностью от 3 до 6 человек, назначаемых в него мэром. Его функции, часть которых имеет вспомогательный, а другая - обязательный характер, касаются, в частности, подготовки проекта бюджета, проверки состояния исполнения годового бюджета до его вынесения на рассмотрение Совета, выработки решений о распределении местных фондов и других вопросов. Мэру в исполнении его функций помогает аппарат служащих, отбор которых осуществляется, как правило, на конкурсной основе. В крупных городах предусмотрено назначение управляющего, т.е. ответственного секретаря, который так же, как и его заместитель, если такая

109 должность существует, работает на контрактной основе. В соответствии с положениями закона № 1270/82 крупные города могут, кроме того, избирать окружные Советы, а остальные города - общинные Советы. Эти Советы, однако, имеют консультативный статус, ограниченный рассмотрением местных вопросов
202
В компетенции местных органов власти находится установление размеров выплат и сбор налогов, а также других средств в целях обеспечения своего функционирования и решения поставленных перед ними задач.
Исключительное право местных властей взимать налоги распространяется на игорные дома, пастбища и выгоны для скота, снабжение питьевой водой, пользование системой мер и весов, похоронные услуги, стоянки для автомашин, лицензии на продажу бензина, незавершенное строительство недвижимого имущества, пиво, рекламу, лицензии на строительство, квартиронанимателей и клиентов гостиниц, доходы от выполненных работ, расширение городских границ, изменения в городских планах, пользование освещением и тротуарами, снабжение водой и ирригационные работы, использование земли и услуг, уборка отходов. В основном сбор налогов проводится центральным правительством от имени местных властей, за исключением крупных муниципалитетов, в каждом из которых имеется свой финансовый отдел.
В ряде случаев установленные местными властями налоги взимаются в дополнение к тем, которые относятся к центральным фондам. Отчисления от собранной суммы в местный бюджет определяются Министерством внутренних дел пропорционально численности населения территории. Такие совмещенные налоги взимаются за снабжение водой, наследование собственности, дарения, пожертвования и т.п., передачу недвижимой собственности, пиво, импорт товаров, местные предприятия, в которых есть долевое участие местных муниципальных властей, очистку вод, продажу сельскохозяйственной продукции, недвижимость, автотранспортные
202
См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992.

110 средства (до 15% поступлений указанных налогов идет в бюджет местных органов власти)
203
Кроме того, местные органы власти получают от центрального правительства два вида дотаций: на текущее ведение дел и на капитальное строительство. Средства на текущее ведение дел формируются за счет процентов с баланса средств, вносимых ежегодно местными властями на счет, обеспечивающий займы и финансирование, и распределяются на основе формулы, которая учитывает численность населения, финансовое положение дел, специфические местные условия. Субсидии на капитальное строительство выделяются под программу общественного инвестирования через Фонды номов. Дотации предоставляются также различными министерствами и Фондом нома на основании специального решения его правления.
Наконец, местные власти могут получить ссуду от государства, любой государственной или частной организации, юридического лица или иностранной кредитной организации, хотя, следует отметить, до сих пор такая возможность в практике греческих местных органов власти не использовалась.
Главными статьями расходов являются выплаты заработной платы, пенсий, компенсаций и отчислений на социальное обеспечение муниципальных служащих, водоснабжение, освещение улиц и их уборку, транспортное обслуживание, ремонт и содержание оборудования, находящегося в муниципальной собственности, инвестиционные мероприятия, выплаты процентов и амортизации.
Центральное правительство осуществляет обширный контроль за деятельностью муниципалитетов. Все решения местных органов власти должны быть представлены в вышестоящий орган власти - ном - для проверки их законности, а в некоторых случаях - для контроля за расходами.
К последним относятся решения, касающиеся расходов, за которые местные
203
См.: Местные финансы в Европейских странах: Сборник - М.: МОНФ, 2000.

111 органы власти несут ответственность, либо таких действий, которые могут привести к лишению местных органов власти их собственности, также сделок, сопряженных со значительным риском или недопустимых по тем или иным причинам, таких, например, как сдача в аренду на срок до 30 лет, сделки, не объявленные заранее, распродажи, контракты, на которые не были сделаны приглашения на конкурс, и закладные. Одобрение принятых решений в любой из названных областей дается префектом в течение 30 дней с момента его поступления. По истечении этого срока оно получает автоматическое одобрение.
В случае муниципалитета с численностью более 50000 человек правила процедуры и инструкции, принимаемые местными властями, должны быть одобрены префектом нома (правительственный указ № 331 от 3 сентября
1983г.)
204
Особое внимание уделяется финансовым вопросам. Все доходы и расходы местных органов власти анализируются специальным юридическим органом, ревизионной комиссией, которая может потребовать выплаты по обязательным статьям или же отмены незаконных статей расходов
. В осуществлении контроля за законностью любому из аннулированных решений должно быть дано объяснение в течение 20 дней с момента его поступления в вышестоящий орган власти. Этот же порядок распространяется на апелляцию избирателя из данного округа (или любой из сторон), интересы которого затрагиваются решениями местных властей.
Согласно процедуре подачи апелляции в зависимости от степени ее важности она может быть рассмотрена префектом, Государственным советом или соответствующим министерством.
205
Многие из услуг, которые должны предоставляться на уровне муниципалитетов и общин, фактически осуществляются центральными властями, так как местные органы власти в силу своей финансовой слабости и малочисленности не в состоянии их выполнять собственными местными силами. Это касается проведения работ по строительству предприятий
204
См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992.
205
См.: Местные финансы в Европейских странах: Сборник - М.: МОНФ, 2000.

112 общественного пользования, системы водоснабжения, местных электро- и тепло станций, системы канализации, дорог, мостов. Муниципалитетам и общинам, однако, предоставляется определенная техническая и финансовая помощь, главным образом через отделы инженерно-технического содействия, имеющиеся в каждом номе.
Номы (Nomoi)
Как уже говорилось ранее, при создании в 1830 г. нового государства в
Греции были образованы номы, обеспечивающие административную власть центрального правительства на местах. Возглавляет ном назначаемый правительством префект, который выступает в качестве координатора всех центральных программ, рекомендованных местным органам власти для выполнения. Префект опирается на помощь Совета нома, одна часть членов которого избиралась, а другая - назначалась. В состав Совета вводились на двухлетний период с последующей заменой один-два представителя от каждой епархии, входящей в ном. Закон № 1622, принятый в 1986 г., ввел выборность всех членов Совета, которые из своего состава избирают председателя. Пока еще такие выборы не проводились. Этот же закон определял широкие полномочия префекта нома:
206
• разработка и внесение изменений в программу инвестиционной политики нома;
• одобрение программы Фонда нома, а также Фонда развития лесов и сельского хозяйства, Фонда портового хозяйства, программ других общественных структур, действующих в номе;
• внесение предложений о включении работ, осуществляемых другими предпринимательскими организациями -государственными или частными - и проектов Сельскохозяйственного банка, выполняемых на территории нома в общегосударственные или региональные программы;
• одобрение проекта, годового бюджета Фонда нома, а также внесение в него изменений и дополнений;
206
См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992.