Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

113
• изучение вопросов, относящихся к децентрализации управления и усилению полномочий местных органов власти в номе;
• изучение работы общественных служб, управление организациями, относящимися к компетенции нома, а также выработка предложений по улучшению их деятельности;
• изучение и предоставление заключения по вопросам развития, социального обеспечения, культуры и др.;
• предоставление критических замечаний к предложениям центрального правительства и других финансирующих органов о выделении субсидий и дотаций муниципалитетам и общинам.
В 1986 г. в соответствии с законом № 1622 были введены новые административные единицы - области, функции которых сводятся к планированию социального и экономического развития. Генеральный секретарь области назначается центральным правительством. В своей деятельности он опирается на помощь областного совета, состоящего из назначенных и избранных членов
207 207
См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992.

114
Королевство Дания
Континент:
Европа
Национальное название:
Konneriget Danmark
Столица:
Копенгаген
Площадь:
43000 кв. км.
Население:
5,2 млн. человек, главным образом здесь проживают около 98% датчане, около 50 тыс.,
20 тыс. шведов, 10 тыс. норвежцев.
Также в Дании проживают небольшие турецкие, сомалийские, эфиопские и пакистанские общины.
Краткая историческая
справка:
К середине X в. Дания, представлявшая собою ряд мелких племенных королевств, объединилась в одно государство.
960г.– принятие христианства (король Харальд I).
1018–
1035гг.– при короле Кнуде I Дания подчинила себе на некоторое время земли Англии и Норвегии.
1219г.– завоевание южного побережья Балтики и Северной Эстонии.
1367 –
1370 гг.– война Дании с Ганзой завершилась неудачно для датчан.
Потеря исключительного влияния в Балтийском море.
1397г.– Кальмарская уния Дании, Швеции и Норвегии об объединении в одно государство под скипетром датских королей.
1460г.– присоединение к Дании немецких территорий Шлезвига и
Гольштейна.
1523г.– Швеция вышла из состава датского государства.
1660г.– многочисленные войны со Швецией закончились потерей Данией южной части Швеции (Сконе) и части Норвегии.
1814г.– расторжение датско-норвежской унии. За Данией остались
Исландия, Фареры и Гренландия.
1864г.– датско-прусская война и потеря Шлезвига и Гольштейна.
1914 –
1918 гг.– Дания сохраняла нейтралитет в I мировой войне.
1940г.– страна оккупирована немецко-фашистскими войсками.
1945г.– освобождение территории Дании английской армией.
1949г.– вступление страны в НАТО.
1951г.– договор о совместной обороне с США и строительство американских военных баз в Гренландии.
1972г.– Дания – член Европейского Сообщества. На престол вступила королева Маргрете.
Географическое положение:
На северо-западе Европы, самая южная скандинавская страна. Единственная сухопутная граница - на юге с землей Шлезвиг-Гольдштейн, Германия. На севере омывается водами пролива Сгагеррак, на востоке - пролива Каттегат, на юге - Балтийского моря, на западе - Северного моря. Дания расположена на Ютландском полуострове, а также на большом количестве островов
Балтийского и Северного морей, крупнейшие из которых Зеландия, Фюн,
Лоланд, Фальстер, Ворнхольм. Дании также принадлежат Гренландия и
Фарерские острова, имеющие право самоуправления.

115
Дания
Дания - одна из самых маленьких и густонаселенных стран Европы. В силу своего географического положения имеет исторические связи со
Скандинавией на севере и континентальной Европой на юге. Начиная с XIV в. Дания, Норвегия и Швеция входили в состав единого королевства. Это продолжалось до тех пор, пока сначала Швеция, а затем и Норвегия, в 1814 г., не стали независимыми государствами
208
. Дания является конституционной монархией
209
с однопалатным парламентом, который формирует правительство и назначает премьер-министра
210
Основа датской политической системы была заложена Конституцией
1849 г.
. Это современное развитое государство, в котором три четверти населения проживает в городских районах, а около трети всего населения живет в столице страны -
Копенгагене - и его пригородах.
211 208
Дания относится к числу древнейших государств Западной Европы. Оно было создано племенами данов, первоначально обитавшими на юге Скандинавского полуострова и заселившими в V-VI вв. Датский архипелаг и Ютландию. С VIII в. начинаются походы датских викингов, долгое время державших в страхе
Западную Европу и берега Северной Африки. В начале XI в. в состав датского государства входили восточная часть Англии и Норвегия, в XII-XIII вв. - земли поморских славян и северная Эстония. Однако удержать завоеванные территории Дания не смогла, а с начала XIV в. в результате междоусобных войн окончательно утратила большую часть прежних владений. Перелом наступает только в 1397 г., когда была заключена Кальмарская уния, объединившая под властью датских королей Данию, Швецию (с Финляндией) и Норвегию (с Исландией). Кальмарская уния оказалась непрочной. От подчинения Дании Швеция освободилась в 1523 г. (при Густаве I Ваде), а в 1813-1814 гг. и Норвегия, которая (без Исландии) после поражения Дании в шведско-датской войне 1813-1814 гг. перешла к Швеции.
Среди прочего Конституция гарантировала определенную
209
Конституция Королевства Дания от 5 июня 1953 г. Часть I. п.2. Формой правления государства является конституционная монархия. Королевская власть наследуется представителями королевской династии мужского и женского пола в соответствии с положениями Закона о престолонаследии от 27 марта 1953 года. п.3. Законодательная власть осуществляется совместно Королем и Фолькетингом. Исполнительная власть осуществляется Королем. Судебная власть осуществляется органами правосудия. См.: Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.
210
Конституция Королевства Дания от 5 июня 1953 г. Часть III. п.14. Король назначает и отправляет в отставку Премьер-министра и других министров. Он решает вопросы об общем числе министров и распределении функций правления между ними. См.: сборник "Конституции государств Европы".
Издательство НОРМА, 2001 г.
211
Первая Конституция Дании 1849 г. была принята на волне революционного движения. Она ограничила полномочия Короля и осуществила ряд демократических нововведений в избирательном праве и местном самоуправлении. Впервые в стране был сформирован парламент, состоящий из двух палат - Фолькетинга и
Ландстинга. Первая палата избиралась в ходе прямых выборов избирателями, мужчинами доброй репутации, достигшими 31 года. Депутатами Фолькетинга могли стать избиратели старше 25 лет. Вторая палата - Ландстинг формировалась в ходе косвенных выборов - избирательной коллегией из числа состоятельных подданных Дании в возрасте не менее 40 лет. В 1855 г. вступила в силу новая Конституция, основной задачей которой было закрепление особого статуса герцогств Шлезвиг и Гольштейн, которые, однако, вскоре были утрачены в результате войны с Пруссией. Следующая Конституция 1863 г. закрепила смену королевской династии Ольденбургов династией Глюксбургов. Через три года, в 1866 г., была принята новая Конституция, восстановившая основные положения Конституции 1849 г. Вместе с тем ряд демократических завоеваний в ней был утрачен. В частности, были введены более высокие имущественные цензы по выборам в Ландстинг, что обеспечило господствующее положение крупных земельных

116 независимость местным органам власти, которые в то время действовали в рамках церковных приходов. Позднее система местных органов власти распространилась на округа и затем на городские муниципалитеты. К 1950 г. появилась потребность в повышении степени униформизма в системе организации и управления местными властями. В течение определенного времени велось изучение системы органов власти, что в конечном итоге привело к целой серии реформ, проведенных в конце 60-х гг., в основе которых лежали три вывода: необходимо создать эффективные, самостоятельные в финансовом отношении местные структуры; город необходимо подчинить единому органу власти; слияние муниципалитетов должно происходить при полном учете готовности местных структур к этому процессу
212
С принятием 1 апреля 1970 г. Закона о реформе местного управления количество округов было снижено с 24 до 14, а количество муниципалитетов
- с 1388 до 275. Каждый муниципалитет в настоящее время входит в состав какого-то округа, каждый округ объединяет от 5 до 32 муниципалитетов
213
Проведенная реформа не затронула город и округ Копенгаген и муниципалитет Фредериксберг, которые имеют специальный статус.
Управление ими осуществляется в соответствии с Законом о Большом собственников в этой палате парламента. Следующая Конституция вступила в силу в 1915 г. Она подвела итоги многолетней борьбы за демократизацию политического устройства Дании. В стране было введено всеобщее избирательное право (до 1915 г. избирательного права были лишены женщины и наемные работники). Выборы в Фолькетинг стали проводиться на основе пропорционального представительства.
Была осуществлена реформа судебной системы, расширен перечень демократических прав и свобод. Ныне действующая Конституция Дании вступила в силу 5 июня 1953 г. Ее текст разработан Конституционным комитетом, который был сформирован вскоре после окончания Второй мировой войны. Новая Конституция упразднила верхнюю палату парламента - Ландстинг и ввела такие конституционные новеллы, как наследование престола по женской линии, политическая ответственность правительства, референдум, омбудсман, автономия Гренландии и Фарерских островов. Конституция 1953 г. состоит из 11 частей, включающих 89 разделов.
См.: сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА,2001 г.
212
Датская комиссия по закону о местном самоуправлении начала свою работу в 1958 году с рассмотрения существующих законоположений о местном самоуправлении. Но вскоре комиссия стала также анализировать структуру местного самоуправления (25 округов и 1388 муниципалитетов) для того, чтобы оценить, в какой степени миграция (из сельской местности в город) и изменения общей структуры датского общества, особенно экономическое и промышленное развитие, сделали существующую структуру устаревшей и непригодной.
См.: Как организовать систему местного самоуправления. Датский, скандинавский и европейский опыт//
журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004. С.87-96.
213
До реформы 1970 года Дания была разделена на 1300 сельских муниципалитетов, 88 городов и 25 округов. Округа включали (“охватывали”) сельские муниципалитеты и контролировали их, в то время как города функционировали более независимо и под контролем министерства внутренних дел. См.: Дания.
Система местного самоуправления Дании// журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004. С.87-96.

117
Копенгагене и Законом о региональном планировании в районе Большого
Копенгагена.
Муниципалитеты, округа
Одновременно с введением в силу закона о реформе местного управления был принят новый закон о местных органах власти (закон № 223 от 31 мая 1968 г. и последующие поправки). Таким образом, были установлены упрощенные систематизированные и усовершенствованные правила, определяющие устройство и деятельность местных властей и их органов, устранены различия между городскими и сельскими органами и разработан целый ряд специальных рекомендаций для муниципалитетов и округов.
Важным аспектом этой реформы было перераспределение задач, стоящих перед центральными, региональными и местными органами власти, на основании принципа, согласно которому ответственность каждого уровня власти должна быть ограничена конкретной сферой деятельности. Было определено, что к местной компетенции относится решение общих задач, отвечающих потребностям муниципалитета, к компетенции округов - решения, которые затрагивают более широкий географический район.
Задачи, стоящие перед местными органами власти, подразделяются на обязательные и рекомендательные. В число обязательных задач входит решение вопросов социального характера, таких, как оказание помощи незамужним матерям и инвалидам, организация работы круглосуточных детских садов, распределение пособия по безработице, выдаваемого центральным правительством. Округа и муниципалитеты для выполнения стоящих перед ними задач опираются на соответствующие институты.
В обязанности местного управления входит организация школьного образования; при этом муниципальные органы отвечают за начальное образование, округа - за неполное среднее и совместно они отвечают за обеспечение среднего образования.

118
Что касается здравоохранения, то все больницы находятся в ведении округов, которые оплачивают работу практикующих врачей.
Муниципалитеты же отвечают за повседневное медицинское обеспечение
(поликлиники), зубоврачебную помощь детям и уход за больными на дому.
Строительством дорог и поддержанием их эксплуатационного состояния занимаются местные органы власти всех уровней. Распределение обязанностей определяется такой категорией, как важность дороги. Местные власти несут также ответственность за состояние окружающей среды, планирование развития своего избирательного округа, переработку отходов, очистку сточных вод и водоснабжение. Обязанность по поддержанию качества питьевой воды лежит на центральном правительстве. В ведении муниципалитетов и округов, кроме того, находится вопрос предотвращения роста безработицы, особенно среди молодежи и тех слоев населения, которые в течение длительного времени не могут найти работу.
Местные органы власти решают также задачи, не носящие обязательного характера, такие, как развитие и содержание культурных и спортивных сооружений, развитие сети местного транспортного обслуживания, создание общественных (муниципальных) предприятий и наблюдение за состоянием экономического развития своего района.
На основе всеобщего избирательного права и пропорционального представительства в каждом муниципалитете и округе избирается Совет с полномочиями на четыре года. Совет самостоятельно определяет свой состав, который, однако, ограничен пределами: от 5 до 25 человек для муниципалитетов и от 13 до 31 для округов и городов Оденсе, Архус и
Аальборг
214
Совет из своего состава избирает мэра и одного или двух его заместителей на весь период полномочий. Мэр исполняет двойные обязанности - председателя Совета и руководителя местного
214
См.: Холгер Пиндт.
Межмуниципальная кооперация в Дании// Библиотека приложений к журналу
“Городское управление” Межмуниципальная кооперация. Сборник материалов. Составитель Ю. Кириллов.
www.rels.obninsk.com.

119 исполнительного органа власти. В силу свой должности мэр, кроме того, является председателем финансового комитета. Это наиболее важный комитет в системе местных органов власти, так как он несет ответственность за составление финансовых отчетов, порядок расходования средств и всю систему финансового управления в избирательном округе.
Кроме финансового, Советы создают другие комитеты, необходимые для текущей работы. Их состав и сфера деятельности определяются местным законодательством. Эти комитеты от имени Совета принимают решения по всем текущим проблемам, а также готовят наиболее важные вопросы для обсуждения и принятия на Совете. Кроме того, Совет может создать комитет для рассмотрения какого-либо специального вопроса.
Местные органы власти играют важную роль во всей системе общественной экономики. Право установления размера налогообложения на доходы и в меньшей степени на собственность обеспечивает основные поступления в местный бюджет, который включает в себя отчисления и процентный доход (от средств местного органа власти, находящихся в банке). Однако около 50% средств местного бюджета формируется за счет субсидий, в том числе целевых субсидий центрального правительства, выделяемых, прежде всего, для реализации программ социального развития
215
Социальное обеспечение граждан до 1987 г. осуществлялось через муниципалитеты или округа, при этом часть средств субсидировалась целевым назначением центральным правительством.
216
Датский парламент - Фолькетинг - принял закон, внесший изменения в систему финансирования ряда социальных услуг и направленный на дальнейшее совершенствование системы местного управления. В соответствии с положениями нового закона социальное обеспечение по- прежнему остается задачей местных властей, вместе с тем отменена система целевых субсидий и введена практика общей субсидии местным органам
215
См.: Система местного самоуправления Дании// журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004. С.90.
216
См.: Хансен Б. Местное управление в Дании. – С-Пб., 1991.

120 власти. Это изменение финансового законодательства, касающееся замены целевых субсидий в размере 11 млн. датских крон общей субсидией, явилось после реформы 1970 г. самым решительным новшеством в финансировании местных органов власти
217
Среди важных положений этой реформы такие: детские сады и местная система общественного медицинского обеспечения должны полностью финансироваться за счет местных средств; социальное обеспечение пожилых людей в возрасте до 67 лет осуществляется совместно средствами муниципалитета и округа, дома престарелых (для лиц старше 67 лет) финансируются из местных средств
218
Муниципалитеты и округа положительно восприняли названные изменения, так как отказ от специального финансирования и переход к общей системе субсидий соответствовал концепции местного самоуправления и важности тесного взаимодействия между процессом принятия решений и экономической ответственностью за них. Переход местных властей на новую систему финансирования их деятельности проходил постепенно по мере введения реформы в действие на местах.
Что касается закона 1970 г., то он предусматривал установление двух типов общих субсидий:
1.
Субсидии, направленные на уравнивание в доходах с налогов на основании общей точки отсчета, что предполагает компенсации муниципалитетам в потере в доходах при наличии в их распоряжении меньшей налоговой базы, чем установленная средняя по стране (при уровне компенсации в 50% в 1986 г.). Финансирование этой разницы производилось частично за счет муниципалитетов с поступлениями от доходов выше среднего уровня и частично за счет субсидий центрального правительства.
2.
Целевые субсидии, определение размеров которых основывается на таком критерии, как соотношение в покрытии потребностей за счет местных
217
См.: Местные финансы в Европейских странах: Сборник - М.: МОНФ, 2000.
218
См.: Кристофферсен X. Социальная политика в Дании. // Проблемы теории и практики управления. -
1997. № 4.