Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

195 существенные изменения, причем в своей основе этот процесс заключается в передаче полномочий центром на места.
332
В административных целях страна разделена на 18 округов (fylke). Они представляют собой структуру центрального правительства, возглавляемую назначаемым им губернатором, действующим как представители центра в выполнении различных административных задач. На той же самой территории, что и округ, действует так называемый политический округ, который выполняет посреднические функции правительства.
333
В состав каждого из округов входят городские и сельские коммуны. В середине 80-х гг. произошло их существенное сокращение (примерно с 700 до 454), из которых 47 относятся к городским и 407 к сельским коммунам.
Тем не менее, большинство из них - это малые поселения, более чем в половине случаев население коммуны не превышает 5000 человек.
Разделение полномочий между двумя уровнями местной власти сводится к тому, что коммуны решаю проблему предоставления основных услуг, а окружные власти - проблемы, затрагивающие более широкие интересу населения.
334
Коммуны, округа (Kommuner, Fytkeskommuneijl)
Все коммуны независимо от того, сельская это или городская коммуна имеют идентичные структуры и обладают одними и теми же полномочиями.
Основной принцип их деятельности заключается в том, что они обладают правом взять на себя исполнение любых обязанностей, которые законом не отнесены к компетенции любого другого института власти или управления. В основном местный орган власти (помимо административных) решает следующие задачи: организаций начального обучения, медицинского обслуживания, содержание больниц, а также социального обеспечения, общественного транспорта, жилья, дорожных служб, пожарной
332
См.: Материалы международной конференции «Основы местного самоуправления в Норвегии». 8-15 января 1996, Осло (Норвегия).
www.eurograd.spb.ru.
333
См.: Пивоваров, К. А. Делегирование государственных полномочий местным органам власти:
Зарубежный опыт.// Сибирский Юридический Вестник. - 2002. - № 1.
334
См.: Как организовать систему местного самоуправления. Датский, скандинавский и европейский опыт//
журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004. С.87-96.

196 безопасности, предоставления различных культурных услуги. Некоторые из этих областей деятельности требуют значительных инвестиций, часто получаемых за счет добровольных взносов, на межкоммунальной основе, когда две, три, иногда и десять - пятнадцать коммун принимают участие в проекте, например в строительстве линий электропередач, водопроводов, очистных сооружений, заводов по переработке отходов и др.
В каждой из коммун действует Совет, избираемый на основе всеобщего избирательного права и пропорционального представительства на период в четыре года. По своему составу он невелик. В зависимости от численности населения, проживающего на соответствующей территории, а также от решения, принимаемого Советом согласно установленной законом шкале, в него могут входить от 13 до 85 членов.
335
Совет избирает на весь период своего действия исполнительный комитет, состав которого отражает расстановку политических сил в Совете.
Его численность составляет одну четвертую от состава Совета. В компетенцию комитета входят наблюдение за работой управленческого аппарата коммуны, подготовка вопросов для рассмотрения на Совете, контроль за выполнением принятых решений, а также выполнение других функций, передаваемых Советами исполкому. В таком случае комитет принимает от имени коммуны самостоятельные распоряжения либо другие решения, соответствующие полномочиям местного органа власти.
В Совете и исполкоме председательствует избранный на этот пост член
Совета. Председатель действует также как политический и юридический представитель коммуны. За свою деятельность он получает зарплату, соответствующую уровню его обязанностей как освобожденного функционера. В столице страны Осло, учитывая статус этого города, избирается еще ряд членов исполкома (муниципальных советников), находящихся на освобожденной работе.
336 335
См.: Как организовать систему местного самоуправления. Датский, скандинавский и европейский опыт//
журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004. С.87-96.
336
См.: Е. Солбаккен. "Инновационный опыт парламентской системы управления и районного самоуправления в Осло и возможности его использования в городах России".// Проблемы регионального и

197
Решения о назначении и отстранении от должности руководителя местного органа власти принимает Совет. В коммунах с населением свыше
10 000 человек назначается главный управляющий, в средних коммунах - муниципальный секретарь, в малых коммунах такой должности не существует, ее функции берет на себя исполком. При этом в наиболее крупных органах местной власти наряду с управляющим назначаются несколько освобожденных руководителей отделов, отвечающих за конкретные участки работы: социальное обеспечение, школьное образование и др. В обязанности секретаря (управляющего) входит повседневный контроль за ведением всей управленческой деятельности и выполнением решений Совета. Особое внимание секретарь должен уделять финансовым вопросам и порядку расходования средств. На нем лежит ответственность за представление бюджета на рассмотрение в Совет и контроль за финансовыми аспектами рассматриваемых в исполкоме вопросов.
Главный управляющий обязан присутствовать на всех заседаниях Совета и исполкома, однако в их состав избран быть не может. Кроме того, он имеет право присутствовать на заседаниях комитетов и правлений местных предприятий, в состав которых может быть избран и, следовательно, имеет в них право голоса.
Для реализации задач, стоящих перед местным органом власти, главный управляющий создает различные постоянные или специальные комитеты: по вопросам строительства образования, социального обеспечения и др. В основном на эти комитеты ложится обязанность подготавливать вопросы, по которым Совет должен принимать решения. Комитеты выполняют также экспертные и, в зависимости, от требований другие задачи. Состав и численность комитетов определяются Советом, а председатель и его заместитель назначаются исполкомом, если не предусмотрен иной порядок.
Их членами могут быть только избранные в Совет депутаты и лишь в исключительных случаях официальные лица коммуны. муниципального управления. Материалы докладов и сообщений II Международной конференции 16-17 октября 2003 г. Санкт-Петербург. М: РГГУ. 2000г.

198
В связи с обсуждением путей децентрализации структур власти некоторые большие города и крупные коммуны создают межкоммунальные комитеты, решающие конкретны вопросы от имени жителей данного объединения.
В задачи округов входят решение вопросов среднего неполного среднего образования, общественного здраво охранения, транспорта и средств связи, а также разработке планов развития подконтрольной территории. Как и в коммунах, в округах Советы избираются на четыре года на основе пропорционального представительства. Окружные выборы проводятся одновременно с коммунальными. В состав Совета входит от 35 до 85 членов в зависимости о численности жителей. Окружной исполком выбирается таким же образом, как и коммунальный, и имеет совпадающие с ним функции. В Совете проводятся выборы председателя, который одновременно руководит работой и Совета, и исполкома. Кроме того, он действует как политический представитель округа и юридическое лицо, выступающее от имен округа. В большинстве округов председатель находится на освобожденной работе.
Как и коммунальные, окружные Советы ведут работу через постоянные и специальные комитеты. Комитеты дублируют определенные функции
Совета в таких областях как образование, работа с молодежью и защита ее прав, больницы и др. Окружной управляющий отвечает за руководство округом, подготовку вопросов на рассмотрение Совет и исполкома, контроль за исполнением решений. Его назначение и отстранение от должности производятся по решению Совета.
Финансирование коммунальных и окружных органов власти осуществляется за счет местных налогов и других поступлений, а также за счет правительственной дотации. Поступления из этих двух источников соотносятся на уровне коммун, как 75:25, а на уровне округов - как 50:50. В соответствии с актами о регулировании налогообложения у коммун имеется

199 право сбора отчислений с доходов, собственности и капитала.
337
Налоги на доходы составляют до 90 % поступлений в бюджет муниципалитета. Со своей стороны округа могут собирать только налоги на доходы. Дотации правительства представляются в чистом виде, без вычетов. Общая сумма поступлений в местный бюджет в конечном итоге значительно больше, однако и округа выплачивают различные взносы в государственные и общественные фонды. В настоящее время происходит упрощение всей системы дотаций и вкладов для финансирования местных органов власти.
338
Существуют правила, следуя которым коммуны и округа собирают совместный налог. Он распределяется через Фонд уравнения доходов, находящийся в ведении Министерства по делам местных властей и труда.
Закон о местном управлении предусматривает, что решения коммунальных советов представляются окружному управляющему для оценки их соответствия закону. Такие финансовые операции, как займы и передача основных фондов собственности, требуют предварительного одобрения либо округа, либо окружного департамента, либо управляющего.
В этих случаях действия местных властей рассматриваются с точки зрения содержания, их соответствия назначению и законности.
339
Определенные решения окружного Совета находятся в сфере компетенции того или иного министерства центрального правительства и потому требуют предварительного одобрения без рассмотрения вопроса их соответствия законности.
Контроль за деятельностью коммун и округов осуществляется также через процедуру апелляций и жалоб меньшинства на решение большинства в
Совете, граждан на решение администрации, которое представляется несправедливым. Апелляции также могут представляться в Совет, исполком и через окружного управляющего в соответствующее министерство.
337
См.: Местные финансы в Европейских странах: Сборник - М.: МОНФ, 2000.
338
См.: Бурлакова Л. В. Системы налогообложения (отечественный и зарубежный опыт) - Киев. Экономика: обзор информационного сервера управления народным хозяйством, 1996.
339
См.: Рогинский С.В. Экономическая роль местных органов власти в Норвегии.// Проблемы регионального и муниципального управления. Материалы докладов и сообщений II Международной конференции 16-17 октября 2003 г. Санкт-Петербург. М: РГГУ. 2000г.

200
Польская Республика
Континент:
Европа
Национальное
название:
Rzeczpospolita Polska
Столица:
Варшава
Площадь:
312700 кв. км.
Население:
около 308 млн. человек, главным образом здесь проживают: поляки — 97,6%, немцы — 1 ,3%, украинцы — 0,6%, белорусы — 0,5%, словаки, чехи, литовцы, цыгане, евреи.
Краткая историческая
справка:
1989г.– первые свободные выборы и потеря коммунистами власти
Географическое
положение:
Страна расположена в Центральной Европе. Граничит: с
Германией – на западе, с Чехией и Словакией – на юге, с
Россией – на севере, с Литвой, Беларусью и Украиной – на востоке. На севере омывается водами Балтийского моря
Глава государства:
Президент
. Глава правительства – премьер-министр.
Языки:
Польский, существует также несколько диалектов на основе польского языка.
Основная религия:
католики - 95% (католическая церковь играет большую роль в жизни страны), православные (около 570000 верующих), лютеране (около
100000 верующих), свидетели Иеговы (около 100000 верующих);
Форма правления:
Республика
Польша
Современная Польша ведет отсчет своей истории от 1918 г., когда многовековая борьба против разделов страны за восстановление независимости увенчалась успехом.
340 340
C
м.: Тираспольский Г.И. Из истории местного самоуправления в Польше (начало XIII в. - конец XIX в.)//
Вестник КРАГСиУ. Серии "Государственное и муниципальное управление" №1 2001г.
После относительно короткого периода, в течение которого действовала республиканская форма правления, в Польше, в 1926 г., устанавливается диктатура военных, которые находились у власти вплоть до нападения фашистской Германии в 1939 г.
После окончания второй мировой войны к власти пришло возглавляемое коммунистами коалиционное правительство.

201
В соответствии с Конституцией страны, принятой 22 июля 1952 г.,
Государственный строй Польской Народной Республики был определен как социалистический.
341 341
В истории мирового конституционализма Польше принадлежит особое место: в мае 1791 г. она получила первую в Европе конституцию, именовавшуюся Правительственным законом, или уставом (имелось в виду правительство в широком значении - как вся система высшей власти в государстве). Это была Конституция общего польско-литовского государства, существовавшего со времени Люблинской унии 1569 г. К этому времени относится и определение формы государства как Речи Посполитой (Rzeczpospolita). В современных условиях этот термин, употребляемый в названиях польского государства, переводится как "республика".
Первая польская Конституция не вполне отвечала этому понятию, ибо не признавала равноправия граждан и сохраняла ряд привилегий дворян-землевладельцев, а также давала преимущества католикам по сравнению с другими конфессиями, хотя и использовала понятия "граждане" и "народ". Принцип разделения властей был декларирован, но преобладание в системе высших органов власти получил двухпалатный Сейм. 23 ноября 1793 г. в Гродно новый Сейм принял новую Конституцию. Гродненская Конституция вновь поставила во главе государства Постоянный совет Сейма и вернула феодалам те привилегии, которые были отняты у них Майской конституцией. 20 февраля 1919 г. Учредительный сейм принял так называемую
Малую конституцию, урегулировавшую систему высших органов власти на период до утверждения
Конституции, которая была принята 17 марта 1921 г. Это была демократическая конституция, предусмотревшая наряду с обычными для того времени политическими и гражданскими правами и свободами также ряд социальных прав. В качестве формы правления была избрана парламентарная республика. В 1926 г. после государственного переворота в Мартовскую конституцию были внесены изменения. 23 апреля 1935 г. новой Конституции, оформившей авторитарный политический режим, который к этому времени сложился в стране. Были ограничены политические права граждан, а основные государственно-властные полномочия сосредоточены в руках Президента. В феврале 1947 г. были приняты
Декларация прав и свобод и вторая так называемая Малая конституция - Конституционный закон о структуре и компетенции высших органов Польской Республики. Законодательная власть по этому закону принадлежала однопалатному Законодательному сейму. В 1950 г. была устранена прежняя система местного управления и самоуправления и заменена по советскому примеру системой "местных органов единой государственной власти" - формально выборных национальных советов, почти все полномочия которых осуществлялись их постоянно действующими президиумами. Принятая Законодательным сеймом новая
Конституция Польского государства, дала новое название –Польская Народная Республика (ПНР). Эта
Конституция была сделана по образцу сталинской Конституции СССР 1936 г. и подобно ей представляла собой псевдоконституцию. В 1976 г. была принята новая редакция Конституции ПНР, которая характеризовалась словесной демократизацией, особенно формулировок прав и свобод, но в то же время открытым усилением авторитарных, даже тоталитарных, черт в характеристике политического строя и организации власти, что, впрочем, делало Конституцию более реальной. В 1983 г. наряду с некоторыми новыми идеологемами в Конституцию были включены гарантии устойчивости индивидуальных крестьянских хозяйств, учрежден институт исключительного положения и проведено его отграничение от института военного положения. В 1987 г. в Конституцию внесены положения о референдуме, а в 1988 г. - о собственности территориального самоуправления. Обычными законами в этот период были учреждены такие институты, как Высший административный суд и Уполномоченный по гражданским правам (Rzecznik
- точнее "защитник", "глашатай"). 31 декабря 1989 г. была принята новая редакция Конституции. Из названия государства было убрано слово "Народная", исключена идеологизированная преамбула, объединены первые два раздела о политическом и социально-экономическом строе, имевшие 19 статей, в один, состоявший из восьми статей. Следующая существенная конституционная реформа состоялась в марте 1990 г. Были исключены полномочия Президента в отношении национальных советов и был полностью изменен текст раздела о местной власти, который урегулировал основы территориального самоуправления, определенного как основная форма публичной жизни в общине (гмине). Это означало ликвидацию выборной власти на уровне воеводства. Общинные представительные органы стали называться просто советами. См.: Страшун Б.А. Конституция Польши (Республики Польши) от 2 апреля 1997 г.
Вводная статья. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.
Однопалатный Сейм (парламент) избирал из своего состава Государственный совет, возглавляемый президентом страны - официальным главой государства. Исполнительная власть возлагалась на
Кабинет (Совет Министров), который назначался Сеймом по представлению

202 премьер-министра. В период между заседаниями Сейма этот орган был подотчетен Государственному совету.
В начале 90-х г. вследствие политической и экономической нестабильности в государственной системе Польши произошли существенные изменения, в частности, было принято новое название государства - Польская Республика. В стране была введена многопартийность, новые принципы экономического регулирования и политического управления. Это в определенной степени оказывает влияние на изменения и в системе местных органов власти. Вместе с тем основная структура остается прежней.
В стране, помимо государственной, имеются два уровня власти: воеводский и муниципальный - в городах и на селе. В настоящее время насчитывается 49 воеводств (три из них - это города, имеющие статус воеводства), 2121 сельская община (громада), а также 809 городов. Пять крупнейших городских территорий разделены на 26 районов, а 550 городов имеют совместное управление с примерно таким же числом сельских общин.
342
В 70-е гг. стремление уравнять город и сельские районы в уровнях предоставляемых услуг, уточнить всю цепочку ответственности за их реализацию и провести в этой связи реформы управления привело к значительным изменениям в системе юрисдикции и структуры местных органов власти, а также роли центральных институтов и условий предоставления услуг на местах. Под воздействием процесса этих перемен в
1972 г. произошло укрепление сельских структур, а в 1975 г. было увеличено число воеводств (с 22 до 49) и устранено районное деление (повяты).
343 342
См.: Миронова Н.И. Институт местного самоуправления в Польше. // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом. № 2. - М.: ИНИОН РАН, 2000.
Проведение реформы столкнулось с рядом трудностей, особенно в вопросах передачи функций от старых административных единиц к новым. Вследствие этого число административных единиц с определенными функциями,
343
См.: Территориальное самоуправление в Польше. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления// Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2004. -№ 26 (246).

203 границы которых совпадали с границами бывших воеводств и повятов, осталось неизменным. Кроме того, появились еще восемь межвоеводских "крупных регионов", целью которых было обеспечение планирования их развития. Хотя эти объединения не имели своих представительных органов, они получили право принимать важные решения, касающиеся осуществления крупных инвестиций в развитие инфраструктуры и коммуникационной сети.
344
Воеводства, города и сельские территории
345
Вступивший в действие с 1 января 1984 г. закон (принятый в предыдущем году) определил полномочия, функции и внутреннюю структуру местных органов власти, а закон 1984г. стал регулировать порядок проведения местных выборов. Оба закона были нацелены на децентрализацию, демократизацию и предоставление больших и более действенных полномочий воеводствам, городам и сельским территориям, которые имели двойную функцию, являясь механизмом управления центральных властей и одновременно базовой единицей местных органов власти.
346 344
Настоящая реформа территориального деления Польши была проведена двумя этапами: в 1990 г. на уровне гмины и в 1998 г. — на уровне повята и воеводства. Ее цель — демократизация и децентрализация управления. Это осуществляется путем ограничения на уровне воеводства функций правительственной администрации, действующей наряду с администрацией самоуправления воеводства, и введения администрации самоуправления на всех трех уровнях территориального деления — гмины, повята и воеводства. До 1999 года Польша делилась на 49 воеводств и 2394 гмины, 247 городов. В этих единицах действовали народные советы, избираемые раз в четыре года путем всеобщих выборов. Во главе воеводской администрации стояли воеводы, городскую администрацию возглавляли бургомистры или президенты, администрацию городов и гмин — бургомистры, а администрацию гмин — войты. Согласно Конституции от 22 июля 1952 года народные советы – это местные органы государственной власти и основные органы общественного самоуправления трудящихся городов и деревень. С 01.01.1999 года введено трехуровневое территориальное деление, в соответствии с которым Польша делится на: 16 воеводств, 308 сельских повятов и 65 городских (города на правах повятов), 2489 гмин. См.: Территориальное самоуправление в Польше.
Актуальные проблемы реформы местного самоуправления// Аналитический вестник Совета Федерации ФС
РФ. -2004. -№ 26 (246).
345
Воеводство - самая крупная территориальная единица; Повят - территориальная единица второй ступени; в его состав входят несколько гмин; Гмина - основная территориальная единица.
346
Новое территориальное деление Польши установлено законом от 24 июля 1998 года. Законом о повятовом самоуправлении учреждены органы самоуправления повята и определена их компетенция.
Одновременно образованы органы самоуправления, а также правительственные органы в воеводстве.
Во всех вышеназванных единицах территориального деления действуют представительные органы территориального самоуправления. Это — советы, избираемые на всеобщих выборах сроком на 4 года. См.:
Территориальное самоуправление в Польше. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления//
Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2004. -№ 26 (246).