Файл: Kolosov_Yu_M__Krivchikova_E_S_Mezhdunarodnoe_publichnoe_pravo.doc

2. Понятие консульского права и его источники

По мере развития и совершенствования консульского института, обусловленных реальными потребностями, создавались и различные формы его правового регулирования: двусторонние и многосторон­ние конвенции по консульским вопросам; национальные законы; складывались и международные обычаи. К середине XX века сфор­мировалась самостоятельная отрасль международного публичного права – консульское право.

Современное консульское право представляет собой совокуп­ность норм, выраженных в международных соглашениях и обычаях и сочетающихся в необходимых случаях с нормами внутреннего права государств, по вопросам статуса и функционирования кон­сульств и их персонала.

Консульское право непосредственно связано с правом диплома­тическим, ибо консульские отношения между государствами, сохра­няя их самостоятельный характер, являются вместе с тем в большин­стве случаев составной частью отношений дипломатических. Как. и в других отраслях системы международного публичного права, в кон­сульском праве проявляют свое действие основополагающие принципы и нормы международного публичного права. В целом ряде отношений консульское право связано с международным частным правом.

Говоря о конкретных источниках консульского права, прежде всего договорных, необходимо отметить доминирующее место дву­сторонних консульских конвенций, общее число которых исчисляет­ся сотнями.

Многосторонним договором общего характера в этой области является Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года, воплотившая в себе кодификацию и прогрессивное развитие норм международного права по консульским вопросам. В своих 79 статьях Конвенция регламентирует все основные вопросы консульских от­ношений: их установление и создание консульских учреждений; кон­сульские функции; привилегии и иммунитеты консульств и их пер­сонала, а также ряд других вопросов.

Для характеристики Венской конвенции как источника консуль­ского права существенно ее положение о том, что предусмотренные в ней нормы не отражаются на других международных соглашениях по консульским вопросам, действующих между участвующими в них государствами, и не препятствуют им заключать соглашения, под­тверждающие, дополняющие, распространяющие или расширяющие ее положения. Тем самым была не только сохранена обширная сеть двусторонних консульских конвенций, действовавших к моменту вступления в силу Венской конвенции, но и закреплена возможность заключать и впредь такие двусторонние конвенции и иные соглаше­ния по консульским вопросам.

Поскольку консульская деятельность осуществляется и консуль­скими отделами дипломатических представительств, в качестве ис­точника консульского права определенную роль играет и Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года. На консуль­ских работников распространяется действие Конвенции о предот­вращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 года.

---

Обширен круг законов и других национальных правовых актов, относящихся к вопросам консульского статуса и деятельности. Эти внутригосударственные акты выполняют двоякую роль: они регули­руют те элементы статуса и деятельности консулов, которые носят внутригосударственный характер и обычно не подвергаются между­народному регулированию; они могут также иметь отношение к ста­тусу и деятельности иностранных консульств и их работников, на­пример, в области их привилегий и иммунитетов (разумеется, в той мере, в какой это не создает ограничений, противоречащих соответ­ствующим международным нормам). К категории национально-пра­вовых источников консульского права относятся такие акты, как консульские уставы и им подобные акты, например Положение о Консульском учреждении Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. В эту категорию источ­ников консульского права входит и целый ряд положений законода­тельства о гражданстве, о нотариате и т.п. вопросам.

Регулирующую роль в отношении консульской деятельности на­циональное право играет также тогда, когда выполнение консулами ряда международно признанных функций обусловливается соблюде­нием законов государства пребывания консула. В Венской конвен­ции 1963 года, в двусторонних консульских конвенциях признаются права консула в отношении совершения ряда функций, если соответ­ствующее действие консула не противоречит «законам и правилам государства пребывания» или ими не запрещается. Национальное право в этом случае выступает в качестве дополняющего, но необ­ходимого элемента регулирования.

Наличие охарактеризованных выше специальных источников консульского права не означает, что к консульским отношениям не применимо международное право в целом. Общепризнанно, что защита консулом в государстве пребывания интересов и прав пред­ставляемого им государства и его граждан (физических и юриди­ческих лиц) может осуществляться «в пределах, допускаемых меж­дународным правом». Об этом говорится и в Венской конвенции 1963 года. Иначе говоря, международное право, и прежде всего его основные принципы, выступает в консульском праве и в качестве конкретного источника, из которого для субъектов консульских от­ношений и их носителей в лице должностных лиц консульств воз­никает обязательство сообразовываться в своих действиях в государ­стве пребывания с определенными международно установленными рамками.

В качестве источника консульского права сохраняет свое значе­ние и обычай. Венская конвенция 1963 года исходит из того, что нормы международного обычного права продолжают регулировать вопросы, не предусмотренные ее положениями.

Для применения норм консульского права имеют значение также международные решения, такие как резолюции Генеральной Ассамб­леи ООН по вопросу об эффективных мерах «по усилению защиты безопасности и охраны дипломатических и консульских представи­тельств», а также соответствующие решения Международного Суда, в частности по такому, например, делу, как захват в качестве залож­ников дипломатического и консульского персонала США в Иране в 1979 году. В этом решении, вынесенном в 1980 году, Суд установил, что Иран нарушил во многих отношениях нормы международного права и обязательства по отношению к США, несет за это между­народную ответственность и обязан возместить причиненный Соеди­ненным Штатам ущерб.

---

3. Установление консульских отношений и учреждение консульств

Установление консульских отношений между государствами про­изводится по взаимному согласию. В большинстве случаев это совме­щается с установлением дипломатических отношений, договоренность о чем, если не оговорено иное, означает и установление отношений консульских. Это же наступает и тогда, когда устанавливаются не полные дипломатические отношения, а отношения более низкого уровня, именуемые, например, «официальными».

Разрыв дипломатических отношений не влечет за собой ipso facto разрыва консульских отношений. В 1956 году, когда ФРГ разорвала дипломатические отношения с Югославией, консульские отноше­ния между ними сохранялись и консульства продолжали функцио­нировать. Практике известны случаи, когда государства устанавли­вали и поддерживали между собой только консульские отношения, как это было в течение длительного времени между СССР и ЮАР, до их разрыва в связи с введением против ЮАР санкций ООН. В 1992 году консульские отношения России с ЮАР были восста­новлены одновременно с восстановлением дипломатических отно­шений.

С установлением консульских отношений возникает возможность открытия консульств. Для этого требуется согласие государства, где консульство будет функционировать. Договоренность об открытии консульств нередко достигается на основе взаимности. По соглаше­нию с государством пребывания определяется также консульский округ, то есть район страны пребывания, в пределах которого кон­сульство будет осуществлять свои функции. Предметом договорен­ности является и класс консульского учреждения. В международной практике сложилось деление глав консульских учреждений на четы­ре класса: генеральные консулы, консулы, вице-консулы, консуль­ские агенты. Соответственно именуются и возглавляемые ими кон­сульские учреждения.

Назначаются главы консульских учреждений представляемым государством, а допускаются к выполнению своих функций государ­ством пребывания. Документом, удостоверяющим назначение консу­ла и его полномочия, является консульский патент (или подобный ему акт), в котором указываются его имя и фамилия, класс, к которо­му он принадлежит, консульский округ и местонахождение консуль­ского учреждения. В одних странах этот документ подписывается главой государства (США, Франция, Германия и др.) и скрепляется министром иностранных дел; в других странах, включая Россию, кон­сульский патент подписывается министром иностранных дел. Обыч­но по дипломатическим каналам консульский патент направляется правительству (практически в Министерство иностранных дел) го­сударства пребывания.

К выполнению своих функций глава консульского учреждения допускается особым разрешением со стороны государства пребыва­ния, называемым экзекватурой. Она может иметь форму отдельного документа, но может выражаться и в соответствующей надписи на патенте. В выдаче экзекватуры может быть отказано, причем отка­зывающее государство не обязано сообщать мотивы отказа.

---

Впредь до выдачи экзекватуры, что нередко занимает определен­ное время, глава консульского учреждения может быть временно допущен к выполнению своих функций.

О том, что глава консульского учреждения допущен к выполне­нию своих функций, государство пребывания обязано немедленно уведомить власти консульского округа. Руководитель консульского отдела посольства не нуждается в патенте и экзекватуре.

Два или несколько государств могут с согласия государства пребы­вания назначить одно и то же лицо в качестве консульского долж­ностного лица и, следовательно, главы консульства в этом госу­дарстве.

Консульские должностные лица, куда относится и руководитель консульства, являются основной категорией его работников (к этой категории принадлежат консул-советник, консульские секретари, консульские атташе, стажеры). Законы большинства государств преду­сматривают, что консульские должностные лица должны быть граж­данами представляемого государства. Из числа граждан государства пребывания они могут назначаться не иначе как с определенно вы­раженного согласия этого государства.

Лица, выполняющие в консульстве административные или техни­ческие обязанности, именуются консульскими служащими. Сущест­вует также категория работников обслуживающего персонала. В ка­честве собирательного понятия для всех охарактеризованных выше категорий консульского персонала в Венской конвенции применя­ется понятие «работники консульского учреждения». О назначениях, прибытии и окончательном отбытии работников консульского уч­реждения и о других изменениях, влияющих на их статус, должно уведомляться государство пребывания.

Совокупность глав консульских учреждений, действующих в дан­ном консульском округе, составляет консульский корпус, который, однако, не выполняет каких-либо функций, кроме церемониальных. Датами выдачи экзекватуры определяется в каждом классе старшин­ство между главами консульских учреждений разных государств.

Государство пребывания может в любое время уведомить пред­ставляемое государство, что то или иное консульское должностное лицо является persona non grata, то есть неприемлемым лицом. При этом оно не обязано сообщать мотивы своего решения. Представляе­мое государство должно, соответственно, отозвать такое лицо или прекратить его функции в консульстве.

В решении практических вопросов учреждения консульства важ­ную роль играет содействие государства пребывания. Оно, как ска­зано в Венской конвенции, должно предоставлять «все возможности для выполнения функций консульского учреждения». В частности, оно должно либо оказать содействие представляемому государству в приобретении, согласно своим законам и правилам, помещений для консульства, либо оказать ему помощь в получении помещений иным путем. В случае необходимости оно должно также оказать помощь консульскому учреждению в получении подходящих жилых помеще­ний для его работников.

---

Взаимное оказание содействия в деле обеспечения функциониро­вания посольств и консульств нередко является предметом специаль­ной договоренности сторон. Например, согласно Договору о дружбе и сотрудничестве между Россией и Грецией 1992 года, обе стороны обязались обеспечивать условия для нормальной работы и оказывать на основе взаимности всемерное содействие деятельности аккреди­тованных на их территории дипломатических, консульских и иных представительств.

4. Консульские функции

Сущность консульских функций состоит в защите прав и инте­ресов находящихся в консульском округе граждан государства, на­значившего консула.

Когда в XV-XVI веках государства взяли под контроль осущест­влявшуюся тогда консульскую деятельность, ее атрибутом стала и защита прав и интересов государства, назначившего консула.

Одна из предусмотренных Венской конвенцией 1961 года функ­ций дипломатического представительства состоит в защите в госу­дарстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом. Формула Венской конвенции 1963 года, характеризующая функции консульств, в основном аналогична. Аналогичны и общие формулы, относящиеся к функции содействия развитию экономических, торговых, культур­ных и научных связей между государствами, а также функции, касаю­щейся информирования консульством своего государства. Все это не означает, однако, что тем самым нивелируется различие между по­сольствами и консульствами. Консульства, в отличие от посольств, не обладают функцией общеполитического представительства; их полномочия не охватывают всю сферу отношений между государ­ствами. Консульства не ведут переговоры с правительством государ­ства пребывания, не подписывают соглашения и, как правило, не осуществляют контакты с центральными властями. Прерогативы консульств действуют лишь в пределах консульского округа. Есть и другие различия в статусе, задачах и функциях дипломатических представительств и консульских учреждений. Существенная разница между ними не устраняется тем, что на консульских должностных лиц может быть возложено, с согласия государства пребывания, со­вершение дипломатических актов. По Венской конвенции 1963 года это может иметь место в государстве, где представляемая консулом страна не имеет дипломатического представительства и где она не представлена третьим государством. При этом консульский статус такого лица не изменяется.

По уведомлении государства пребывания консульское должност­ное лицо может действовать в качестве представителя своего государ­ства при межправительственной организации. При этом оно вправе пользоваться полагающимися привилегиями и иммунитетами. Одна­ко в том, что касается выполнения любой консульской функции, такое лицо не имеет права на больший иммунитет от юрисдикции, чем тот, который полагается ему по Венской конвенции 1963 года. При всех различиях прерогатив дипломатических представительств и консульских учреждений следует иметь в виду, что в целом их функ­ции должны быть направлены к одной общей цели – развитию дру­жественных отношений и партнерства, а также содействию торго­вым, экономическим, культурным связям между государствами.

---