Файл: Kolosov_Yu_M__Krivchikova_E_S_Mezhdunarodnoe_publichnoe_pravo.doc

Сложились и продолжают развиваться ОПМ двух типов: миссии военных наблюдателей из невооруженных офицеров – «голубые береты» впервые такая миссия была создана в 1948 г. – Орган по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине (ОНВУП) и силы по поддержанию мира в составе национальных военных контингентов, вооруженных легким стрелковым оружием – «голубые каски» первая такая операция была проведена в 1956 г. Чрезвычайными вооруженными силами ООН на Ближнем Востоке (ЧВС-1). Операций обоих типов по состоянию на 1999 год прове­дено около 50.

Анализ практики проведения ОПМ позволяет сделать вывод о постоянном развитии этого института. Начиная с 1988 года ОПМ стали применяться не только в межгосударственных, но и во внутри­государственных конфликтах. В силу этого ОПМ приобрели новые качественные характеристики. В межгосударственных конфликтах использовался в основном военный персонал для выполнения функ­ций главным образом военного характера, в частности: разъединения противоборствующих сторон в конфликте, создания и патрулирова­ния зон разъединения, буферных и демилитаризованных зон, наблю­дения за прекращением огня, за выводом войск, за развитием ситуа­ции, за передвижением вооруженного персонала и оружия в районах напряженности и др.

Во внутригосударственных конфликтах на межнациональной, этнической, религиозной и других почвах ОПМ приобрели много­функциональный характер. Помимо военных им стали поручаться функции, связанные с контролем административных органов, орга­низацией и проведением выборов, содействием экономическому и социальному развитию, наблюдением за соблюдением прав человека, оказанием помощи в государственном строительстве и др. Такого рода задачи потребовали участия в ОПМ не только военного, но и полицейского и гражданского персоналов, призванных действовать совместно. Кроме того, потребовалось выполнение новых военных задач по сравнению с задачами по участию в межгосударственных конфликтах, а именно: разоружение и ликвидация незаконных во­оруженных формирований в районе конфликта; защита законных гражданских властей; защита беженцев и вынужденных переселен­цев; обеспечение охраны гуманитарных грузов; защита от разру­шения или повреждения стратегических объектов в районе конфлик­та и др.

В конце 80-х годов появилось еще одно качественное изменение характера ОПМ. Ранее они развертывались после прекращения огня, но до урегулирования конфликта путем переговоров и главной целью их мандата было создание условий для успешного ведения перегово­ров по урегулированию конфликта. Теперь многофункциональные ОПМ учреждаются после завершения переговоров с целью помочь сторонам выполнить условия всестороннего урегулирования. Такие операции были проведены в Намибии, Анголе, Сальвадоре, Камбод­же и Мозамбике.

---

В большинстве случаев операции ООН по поддержанию мира воспрепятствовали эскалации региональных конфликтов и внесли элемент стабильности в опасные ситуации во многих регионах. Вооруженным силам ООН была присуждена Нобелевская премия ми­ра за 1988 год.

Вместе с тем надо отметить, что в ряде случаев ОПМ потерпели крупные неудачи и даже провалы, когда операции проводились в условиях отсутствия соглашения между конфликтующими сторона­ми. В частности, опыт Боснии и Герцеговины и Сомали продемонст­рировал, что эффективность ОПМ резко снижается, когда воюющие стороны не соблюдают соглашений о прекращении огня и когда со­трудничество между ними носит ограниченный характер или его не существует вообще. Неудачам способствовали неясные и противоре­чивые мандаты Совета Безопасности, постановка перед ОПМ задач, выходящих за рамки поддержания мира, например требования пред­принимать принуждение в условиях недостаточно твердого поли­тического руководства со стороны Совета Безопасности, нехватки персонала, снаряжения, финансирования.

Финансирование ОПМ осуществляется путем участия в расходах всех государств – членов ООН. Как правило, для каждой операции устанавливается собственный бюджет. Для определения размеров взносов применяется специальная шкала, предусматривающая более высокие уровни взносов для пяти постоянных членов Совета Без­опасности и значительные сокращения для наименее развитых стран. В некоторых случаях финансирование осуществляется за счет добро­вольных взносов, например для Вооруженных сил по поддержанию мира на Кипре.

Число проводимых ООН операций по поддержанию мира продол­жает постоянно расти. Только за период 1987-1999 годов осуществля­лось более 35 операций (до этого было развернуто всего 13 операций). С 1948 года более 120 тыс. военнослужащих и тысячи гражданских лиц служили в силах ООН, более 1700 человек из них погибли. Эти факты требуют принятия определенных мер.

8 целях совершенствования организации ОПМ ООН создала Си­туационный центр, улучшила программы подготовки миротворческо­го персонала, разрабатывает основные принципы ОПМ. Чтобы сокра­тить до минимума время развертывания, ООН подписала соглашения о резервных силах с более чем 50 странами, которые согласились дер­жать войска, снаряжение и материально-техническое обеспечение го­товыми к развертыванию, как только это понадобится ООН.

9 декабря 1994 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила и откры­ла для подписания и ратификации Конвенцию о безопасности пер­сонала ООН и связанного с ней персонала. В Конвенции речь идет о предоставлении защиты персоналу ООН, участвующему в миро­творческих операциях по поддержанию мира. Конвенция специально оговаривает, что ее положения не применяются к персоналу, участ­вующему в принудительных военных операциях по Главе VII Устава ООН, проводимых против организованных вооруженных сил.

---

Конвенция обязывает персонал ООН и связанный с ней персонал, участвующий в миротворческих операциях ООН, соблюдать законы и правила принимающего государства и государства транзита и воз­держиваться от любых действий, несовместимых с беспристрастным и международным характером своих обязанностей (ст. 6).

Статья 7 устанавливает, что персонал ООН и связанный с ней пер­сонал, их материально-технические средства и помещения не должны становиться объектом нападения или любых действий, препятст­вующих выполнению этим персоналом своего мандата. Государства-участники должны принимать все надлежащие меры в целях обес­печения его безопасности и защиты, в том числе от преступлений, перечисленных в ст. 9: убийства, похищения, нападения и др.

Многонациональные силы вне рамок ООН. Хотя возможность применения военной силы для принудительных действий в случае угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии предусмотрена Уставом ООН, на практике вооруженные силы для этих целей созда­вались и действовали вне рамок ООН.

Устав ООН устанавливает, что проведение принудительных дейст­вий может иметь место только по решению Совета Безопасности и только под его руководством. Для принудительных действий под сво­им руководством Совет может использовать предоставленные в его распоряжение вооруженные силы государств-членов, а также, где это уместно, региональные соглашения или органы.

Опыт ООН в области применения принуждения от имени ООН крайне незначителен. Можно сослаться лишь на операцию ООН в Конго (июль 1960 – июнь 1964 г.), когда Совет Безопасности разре­шил применить силу войскам ООН в рамках миротворческой операции для обеспечения целостности Конго и разоружения сепаратистов.

К сожалению, создается гораздо больше прецедентов – и число их увеличивается, – когда Совет Безопасности передает свои полно­мочия предпринимать принудительные действия группе государств.

Первый случай имел место в 1950 году в связи с событиями в Ко­рее. США вмешались в военные действия, начавшиеся между двумя частями корейского государства, на стороне Южной Кореи. Совет Без­опасности в своих решениях от 25 и 27 июня и 7 июля, принятых в отсутствие советского представителя, потребовал прекращения во­енных действий, отвода северокорейских войск за 38-ю параллель и призвал членов ООН оказать помощь Южной Корее, предоставив во­оруженные контингенты в распоряжение объединенного командова­ния под руководством США. Многонациональные силы в составе контингентов 16 государств получили название «Вооруженные силы ООН» и право использовать в операциях флаг ООН; однако связь их с ООН была символической. Эти силы, состоящие в основном из американ­ских войск, до сих пор находятся под флагом ООН в Южной Корее.

Вторично многонациональные войска были созданы в 1991 году после вторжения Ирака в Кувейт в августе 1990 года. В резолю­ции 660 (1990) Совет Безопасности констатировал, что имеет место нарушение международного мира и безопасности, а в резолюции 661 (1990) уточнил квалификацию, отметив факт «вооруженного напа­дения Ирака на Кувейт» и оккупацию Кувейта, в резолюции 664 (1990) – аннексию Кувейта.

---

Действуя последовательно, Совет Безопасности принял решение о временных мерах на основании ст. 40, потребовав от Ирака выво­да войск из Кувейта и призвав стороны приступить к переговорам (рез. 660). Учтя должным образом невыполнение этих временных мер, Совет прибег к экономическим санкциям (рез. 661), дополнив их затем мерами морской (рез. 665) и воздушной (рез. 670) блокады. В резолюции 678 от 29 ноября 1990 г. Совет Безопасности потребо­вал от Ирака выполнить все предыдущие резолюции и предоставил ему для этого последнюю возможность, установив паузу доброй воли до 15 января 1991 г.: в п. 2 этой же резолюции Совет уполномочил государства-члены, сотрудничавшие с правительством Кувейта, если Ирак к установленной дате не выполнит упомянутые резолюции полностью, «использовать все необходимые средства, с тем чтобы поддержать и выполнить резолюцию 660 (1990) и все последующие соответствующие резолюции и восстановить международный мир и безопасность в этом районе».

Принятием этой резолюции Совет Безопасности устранился от дальнейшего проведения мер, передав свои полномочия по восста­новлению международного мира и безопасности многонациональной группировке под руководством США. Хотя в резолюции 678 прямо не было сказано о возможности ведения военных действий, много­национальные силы начали именно с них, подвергнув Ирак ракетно­му обстрелу и бомбардировкам. При этом были нарушены законы и обычаи ведения войны, запрещающие проводить военные действия против мирного населения и мирных объектов.

Как и в первом случае, многонациональные силы в Кувейте не были связаны ни с Советом Безопасности, ни с Военно-Штабным Комитетом, хотя в резолюции 665 содержался призыв к государствам, сотрудничавшим с Кувейтом, координировать свои действия по ор­ганизации морской блокады через ВШК. На этот раз они уже не назывались «Вооруженные силы ООН».

В дальнейшем Совет Безопасности уполномочивал группы госу­дарств-членов на создание многонациональных сил с применением принудительных действий в Сомали рез. 794 (1992)] под руководст­вом США и в Руанде рез. 929 (1994)] под руководством Франции для обеспечения доставки гуманитарной помощи и проведения дру­гих гуманитарных операций, на Гаити рез. 940 (1994)] под руковод­ством США для оказания содействия в деле восстановления демо­кратии. Во всех случаях руководство операцией и контроль за ее проведением осуществляли государства-участники, а не Совет Без­опасности. Они же финансировали операции. При проведении широкомасштабной миротворческой операции на территории бывшей Югославии Совет Безопасности в своей резолюции 836 от 4 июня 1993 г. предоставил право государствам-членам, действующим инди­видуально или через региональные организации и соглашения, при­нимать все необходимые меры, включая воздушные удары, чтобы способствовать выполнению мандата Сил ООН по охране (СООНО) на территории Боснии и Герцеговины. Резолюция исходила из того, что такие меры должны приниматься под руководством Совета Без­опасности и в координации с Генеральным секретарем ООН и_ ко­мандованием СООНО. Аналогичное решение было принято Советом 19 ноября 1994 г. (рез. 958) в отношении поддержки СООНО в Хор­ватии. Силовое обеспечение этих решений взяла на себя Организа­ция Североатлантического договора (НАТО), которая неоднократно начиная с 27 февраля 1994 г. наносила бомбовые удары по позициям боснийских сербов. Каждый раз с просьбами о бомбардировках и их мотивировке выступало командование СООНО. Совет Безопасности оставался в стороне и по существу утратил контроль над развитием событий. Такого рода действия изменяли де-факто миротворческий статус СООНО, что не способствовало их эффективности и затянуло урегулирование конфликтной ситуации.

---

Лишь 21 ноября 1995 г. в Дейтоне были парафированы разрабо­танное США Общее рамочное соглашение о мире в Боснии и Герце­говине и Приложения к нему, в совокупности именуемые Мирным соглашением, подписанным затем в Париже 14 декабря 1995 г. ООН не была представлена в Дейтоне. Согласно Приложению 1 «а», конт­роль за выполнением Мирного соглашения поручался многонацио­нальным военным силам по выполнению соглашения (СВС) в составе сухопутных, воздушных и морских сил государств – членов НАТО, а также других государств по соглашению с НАТО. От Совета Без­опасности потребовалось лишь принятие формальной резолюции, разрешающей государствам-членам и региональным организациям создание таких сил. Такая резолюция, в которой Совет санкциони­ровал создание многонациональных СВС и постановлял, что мандат СООНО прекращается и их полномочия переходят к СВС, была принята 15 декабря 1995 г. (рез. 1031).

В СВС численностью в 60 тыс. человек преобладают американ­ские войска и войска стран НАТО, однако в них участвует и группа ненатовских стран, включая Россию (примерно 1,5 тыс. человек). Как и другие ненатовские страны, Россия далека от рычагов общего управления операцией. Что касается ООН, то для координации с СВС реализации гражданских аспектов Мирного соглашения Совет Без­опасности учредил гражданскую канцелярию ООН под руководством Генерального секретаря ООН.

Возникает вопрос о правомерности создания подобных многона­циональных сил, берущих на себя, хотя и с разрешения Совета Безопасности, функции по поддержанию и восстановлению междуна­родного мира и безопасности. В Уставе ООН не содержится ни од­ного положения, которое бы позволяло Совету самоустраняться от выполнения его главной ответственности и делегировать свою ком­петенцию одному государству или группе государств, не обеспечивая сохранение своего руководства.

Международные организации являются производными субъекта­ми международного права, их правосубъектность носит договорный характер. Компетенция каждого органа определена и закреплена в учредительном акте. Менять ее можно только тем же способом, ка­ким она была установлена. Пути для этого известны: принятие по­правок к учредительному договору с последующей их ратификацией либо заключение дополнительных договоров. Из этого вытекает, что ни один орган ООН не вправе передавать свои функции другому органу, государству или группе государств, так как такой порядок не предусмотрен в Уставе. Поэтому решения Совета Безопасности, со­гласно которым государству или группе государств передаются полно­мочия Совета по применению силы без сохранения руководства со стороны Совета, являются нелегитимными и противоуставными.

3. Региональная безопасность

Помимо всеобщей системы международной безопасности Устав ООН предусматривает возможность создания региональных систем поддержания международного мира. Устав, как определено в его ст. 52, не препятствует существованию региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов по поддержанию меж­дународного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий при условии, что эти соглашения или органы и их деятельность совместимы с целями и принципами Уста­ва ООН.

---