Файл: Сравнительное административное право.doc

По содержанию и свойству правовых норм, применяемых органами исполнительной власти и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, хозяйственного, социально-культурного, оборонного, внутреннего и внешнеполитического характера; для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере исполнительной власти.

Правоохранительная форма направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений, призвана обеспечить их неприкосновенность (разрешение юридических споров, возникающих в сфере управления; защита субъективных прав граждан, государственных органов, других субъектов в сфере управления; применение мер государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности).

По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние формы деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. Внешние формы деятельности способствуют обеспечению выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные. Выбор или использование того или иного способа предопределяется юридическими свойствами деятельности.

Единственно приемлемым способом выражения правотворческой деятельности следует признать словесный способ. Результатом правотворчества субъектов исполнительной власти является нормативный юридический акт, который представляет собой официальный акт-документ. Только в своем «документально-содержательном» ракурсе нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм. Правоприменительная деятельность выражается письменным, устным и конклюдентным способами.

---

Тема 9. Административно-правовые акты управления

9.1. Понятие и юридическое значение акта государственного управления.

9.2. Отличие правовых актов управления от других актов и юридических документов.

9.3. Виды административно-правовых актов управления.

9.4. Требования, предъявляемые к актам государственного управления и последствия их несоблюдения.

9.1. Понятие и юридическое значение акта государственного управления

Акт государственного управления – это подзаконное официальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Правовые акты являются важным средством практической реализации целей и функций государственной власти. Все виды государственной власти обеспечены соответствующими правовыми актами. Законодательная власть принимает законы, судебная – акты правосудия, исполнительная – правовые акты управления.

Правовые акты управления тесно связаны с государственным управлением, которое немыслимо без правовых актов. Только в них выражаются конкретные решения управленческих вопросов, проявляются действия органов государственного управления по осуществлению задач и функций государства. Правовые акты управления являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической областями жизни страны. Административная деятельность – это прежде всего искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в жизнь.

Благодаря правовым актам управления решения государственных органов становятся известными широкому кругу субъектов управленческих общественных отношений, другим лицам и организациям. Правовыми актами регулируются общественные отношения, определяются права и обязанности их участников. Властные волеизъявления закрепляются на продолжительный срок, тем самым государственному управлению придается необходимая стабильность, предоставляется возможность проконтролировать выполнение актов. Издание правовых актов – это часть управленческой деятельности.

---

В юридической литературе правовые акты управления определяют как:

• 
  официальные решения;
  
• 
  средство;
  
• 
  основная форма реализации исполнительной власти;
  
• 
  волевые действия;
  
• 
  документы.
  

Все названные термины выражают основные признаки правовых актов управления, но каждый в отдельности не может в полной мере раскрыть их суть.

Слово «акт» (от лат. actus) – действие, поступкок. Общая теория права наряду с законами, указами, постановлениями к правовым актам относит и акты граждан, совершаемые ими при использовании субъективных прав (голосование на выборах, заявление, договор и др.). Под актами управления в широком смысле слова можно также понимать все действия государственных органов, должностных лиц органов общественных объединений и их представителей, которые совершаются ими в ходе исполнительно-распорядительной деятельности и которые отражают сущность этой деятельности. Сюда не должны включаться действия материально-технического плана (например, ведение протоколов заседаний), хотя они непосредственно связаны с правовыми и организационными формами деятельности, отражающими сущность управления, и могут иметь определенное правовое значение.

В курсе административного права рассматриваются только правовые акты управления, издание которых вызывает юридические последствия в виде установления, изменения, прекращения конкретных правоотношений в сфере государственного управления, и только те из них, которые издаются органами исполнительной власти.

Издание государственным органом такого рода предписаний отличает его правовую деятельность от материально-технических операций и от организационных мероприятий (совещаний, инструктирование и т. д.). Наличие в акте предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений – важнейшее свойство правового акта, позволяющее отграничить его от других актов. Акты управления являются правовыми, так как с их помощью достигается правовой результат, т. е. осуществляется установление, изменение или отмена правовых норм, либо возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений, либо то и другое одновременно. Правовыми актами управления предоставляются права и обязанности в сфере управления. Иначе говоря, правовыми актами управления или устанавливаются нормы (правила), или применяются, но в том и в другом случае что-то предписывается и всегда в юридической форме указа, постановления, приказа, решения, распоряжения и т. д. Это свидетельствует о том, что правовые акты управления в своем большинстве имеют юридическое значение, т. е. они обязательны (авторитарны) к исполнению каждым, кому адресованы, имеют силу актов государства и актов вышестоящих органов государственного управления.

---

Акт управления может создавать новые правовые нормы, изменять или отменять ранее действовавшие и т. д., может содержать предписания, обязывающие соответствующие органы издать другой нормативный акт управления. В нем могут содержаться определенные правила поведения (предписания), веления государственного органа или должностного лица. С помощью актов управления исполняются законы, претворяются в жизнь государственные задачи, производится расстановка кадров, направляется деятельность организаций и людей по достижению конкретных результатов. Ими конкретизируются и детализируются положения законов, регулируются не урегулированные законом общественные управленческие отношения.

В правовых актах управления могут содержаться нормы как административного, так и нормы других отраслей права (трудового, финансового, гражданского, земельного и др.). Они могут повлиять на гражданские, семейные и иные правоотношения. Многообразны предписания и ненормативных, индивидуальных актов управления. Характер юридических последствий каждого акта управления зависит от места органа, его издавшего, в системе государственных органов, от выполняемой им при издании акта управленческой функции. Но в любом случае акт должен соответствовать компетенции органа.

Правовые акты управления – волевые акты. Они являются внешним выражением воли, направленной на создание указанных выше юридических последствий. Причины, вызывающие издание актов, различны: необходимость устранить пробелы в законодательстве; наказать правонарушителя; обеспечить реализацию конкретного положения закона; обеспечить нормативное регулирование деятельности нижестоящего органа и др. Но они всегда проходят через сознание людей.

Правовой акт управления выражает волю органа управления: как индивидуальную волю должностного лица, так и общую волю группы должностных лиц, где синтезируется воля каждого из членов коллегиального органа. Однако о выражении воли коллегиальных органов в издаваемых актах управления можно говорить только в том случае, если соблюдается такой порядок издания актов, который позволяет всем членам соответствующей коллегии свободно выражать свое мнение при обсуждении проекта.

Правовые акты управления издают управляющие органы

---

: органы государственного управления и их должностные лица; руководители судов и прокуроры; руководители аппаратов представительных органов; судьи по административным делам и исполнительным производствам; общие суды по результатам рассмотрения жалоб (протестов прокурора) на постановления по делам об административных правонарушениях. Во всех случаях воля, выраженная в правовых актах управления, является государственной. При издании правовых актов указанные органы выступают как носители государственно-властных полномочий. Отсюда – властный, авторитарный характер правовых актов управления, обязательность содержащихся в них предписаний. Содержание акта отражает волю одной стороны управленческих общественных отношений, как правило, органов государственного управления.

Властный характер имеют не все действия государственных органов, в результате которых возникают, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения в сфере государственного управления. Например, заключение органами государственного управления гражданско-правовых сделок дает юридический эффект, но подобные акты не являются властными.

Властный эффект присущ лишь тем правовым актам государственных органов, которые издаются в одностороннем порядке и содержат обязательные к исполнению предписания. Согласия на издание со стороны лиц и организаций, которым они адресуются не требуется. Правовые акты управления – это односторонне-властные акты. Момент властности в них выражен в наибольшей степени, что находит свое отражение в таких часто употребляемых словах, как «обязать», «запретить», «приказываю», «постановил» и т. д. Между тем односторонность не означает, что в актах не могут быть учтены предложения (воля) других субъектов правоотношения. Целый ряд актов издается на основании пожеланий указанных субъектов.

Однако не все правовые акты управления имеют императивный характер. Все большее значение приобретают и научно обоснованные рекомендации.

Одним из важнейших принципов деятельности всех органов государства является принцип законности. Как принцип государственного управления, он находит свое выражение в подзаконности управленческой деятельности. Правовые акты управления имеют подзаконный характер. Содержание их подзаконности определяется не только верховенством законов в системе правовых актов государства, но и наличием иерархии правовых актов, соответствующей иерархии органов исполнительной власти. Подзаконность правовых актов управления означает, что они должны соответствовать требованиям законов и иных актов вышестоящих органов по содержанию, форме и порядку издания.

---