Файл: Сравнительное административное право.doc

служебных документов: справок, докладных (служебных) записок, письменных докладов, отчетов, актов ревизий, информационных справок.

9.3. Виды административно-правовых актов управления

Правовые акты управления образуют самостоятельную систему юридических актов, внутри которой можно обнаружить определенные группы или виды, отличающиеся друг от друга.

Классификация дает возможность определить юридическую силу и значение каждого акта управления, его отраслевое и пространственное действие, место среди других актов, т. е. глубже уяснить их сущность, общие и конкретные признаки.

Наиболее распространенной является классификация по следующим критериям:

• 
  юридическим свойствам;
  
• 
  действию в пространстве;
  
• 
  характеру компетенции органов, издающих правовые акты управления;
  
• 
  органам, их издающим;
  
• 
  времени действия;
  
• 
  порядку издания.
  

Юридические свойства являются главным критерием классификации актов управления. По юридическим свойствам правовые акты управления делятся на нормативные (регламентарные) и индивидуальные (нерегламентарные)

Нормативные акты содержат нормы права и выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения всеми субъектами государственного управления. Они рассчитаны на длительное применение (исполнение) и не имеют конкретного, персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, санитарно-гигиенических правилах и т. п., распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).

Это юридические акты подзаконного административного нормотворчества. Их подзаконность – свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании.

Нормативными актами:

• 
  конкретизируются нормы высшей юридической силы, т. е. содержащиеся в законодательных актах;
  
• 
  определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления (например, таможенные правила, правила приватизации государственных предприятий и т. п.);
  
• 
  проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы (например, программа приватизации, демонополизации и т. п.);
  
• 
  определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Республики Беларусь;
  
• 
  обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе вероисповеданий, о праве на образование и т. д.);
  
• 
  устанавливаются необходимые ограничения, запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления (например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т. п.);
  
• 
  формируются основные линии взаимодействий различных участников управленческих отношений;
  
• 
  осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений (например, о судебном обжаловании неправомерных действий исполнительных органов (должностных лиц и т. п.)).
  

---

Нормативные акты управления служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают. По Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» они являются официальными документами установленной формы, издаются в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) и с соблюдением предусмотренной процедуры.

К индивидуальным относятся акты, содержащие конкретные предписания определенному лицу. На основании этих актов возникают, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения (например, приказ о назначении на должность; постановление о наложении административного взыскания). Издавая административные акты, органы государственного управления планируют работу подчиненных им органов, производят расстановку кадров, распоряжаются находящимися в их ведении фондами собственности, поощряют хороших работников и привлекают к ответственности нарушителей. Индивидуальные акты в наибольшей степени соответствуют задачам оперативного управления. В отличие от нормативных они носят ярко выраженный правоисполнительный, правоприменительный характер. По своему юридическому содержанию это – распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких предписаний проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела и вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т. е. их адресат – определенное лицо (лица); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственной управленческой деятельности, так как в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и служат важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Именно они обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм, но используются также и для реализации норм ряда других отраслей белорусского права (финансового, земельного, трудового и т. п.). Главное требование, предъявляемое к их изданию, – соответствие нормативным административно-правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными. Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-служебных отношений, должны основываться на нормах, содержащихся в Законе «Об основах службы в государственном аппарате».

---

По юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений. Создается впечатление, что юридическое содержание нормативных актов свободно от них, что не соответствует действительности. В нормативных актах прежде всего формулируются административно-правовые дозволения, предписания и запреты, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным действиям.

В зависимости от целей и характера все индивидуальные акты можно разделить на оперативно-исполнительные и правоохранительные.

Оперативно-исполнительными являются акты применения диспозиции правовой нормы (распоряжение о перечислении средств, решение о выдаче ордера на квартиру и т. д.). Издаются они практически всеми органами исполнительной власти.

Правоохранительные индивидуальные акты издаются с целью обеспечить охрану права от нарушений либо восстановить нарушенное право. В ряде случаев реализуются санкции правовых норм (приказ об объявлении дисциплинарного взыскания за нарушения по службе, постановление о применении административного взыскания за нарушение общественного порядка, отмена незаконного индивидуального акта нижестоящего органа и т. д.). В правоохранительных актах, как правило, дается правовая оценка поведению, деятельности различных субъектов правоотношений в сфере государственного управления. Но их нельзя отождествлять с мерами административного принуждения, реализация которых не сводится к изданию индивидуального правоохранительного акта управления, а включает в себя и соответствующие материально-технические операции (например, получение штрафных сумм, удержание их в случае неуплаты нарушителем в установленный законом срок и т. д.).

Каждый индивидуальный акт должен строго соответствовать общему правилу, норме права, регламентирующей данный вид отношений. Вместе с тем следует иметь в виду, что в ходе повседневной деятельности государственных органов нередко возникает вопрос, типового решения которого еще нет в нормах права. В этих случаях индивидуальные акты издаются в общих рамках компетенции государственных органов, в пределах правовых норм, устанавливающих их права и обязанности. Такое проявление оперативной самостоятельности, равно как и иные ее проявления, допускаются строго в пределах и целях, установленных в законе.

---

По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, поощряющими, содержащими отказы.

Наряду с нормативными и индивидуальными выделяют также общие и смешанные правовые акты управления.

Общие акты содержат общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. д.) или общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.) либо разъясняют что-то.

В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения либо еще и общие требования.

По действию в пространстве различаются акты центральных и акты местных органов.

Акты центральных органов действуют либо на всей территории Республики Беларусь, либо лишь на ее части, предусмотренной актом.

Акты местных органов могут действовать лишь в пределах области, района, города и т. п.

В соответствии с принципом централизации и децентрализации в управлении акты местных органов должны соответствовать актам центральных органов.

По характеру компетенции органов, издающих акты, различаются акты общего и акты специального (отраслевого) управления.

К актам общего управления относятся акты Совета Министров, исполнительных комитетов, которыми регулируются отношения, возникающие в ряде отраслей государственного управления.

Акты специального (отраслевого) управления регулируют отношения, возникающие в одной отрасли. Они издаются министрами, руководителями ведомств, управлений и отделов исполнительных комитетов местных Советов.

Особое место в системе актов управления занимают акты, предусматривающие административную ответственность за их нарушение – акты с административной санкцией. Они относятся к числу общеобязательных нормативных актов управления и регулируют поведение всех граждан и должностных лиц в определенных сферах управления. Акты с административной санкцией и их применение – одно из важнейших средств, обеспечивающих охрану жизни и здоровья людей, прав и законных интересов граждан, охрану всех форм собственности, общественного порядка, обеспечение общественной безопасности. Издаются они Президентом Республики Беларусь, Советами депутатов до районного звена, исполнительными комитетами, но принимаются только в коллегиальном порядке. Круг вопросов, по которым акты с административной санкцией принимают местные Советы и исполкомы, строго ограничен и определен в ст. 5 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях. Областные Советы депутатов и Минский городской Совет депутатов могут принимать решения, предусматривающие за их нарушение административную ответственность по всем вопросам, если они не урегулированы актами вышестоящих органов, а также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями; районные и городские Советы депутатов – по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями, за нарушение правил по карантину животных и других ветеринарно-санитарных правил; за нарушение правил благоустройства и содержания населенных пунктов.

---

По форме различают правовые акты управления письменные – разновидность служебных документов; устные – для обеспечения общественной безопасности на транспорте, в воинских частях; конклюдентные – находят внешнее выражение в жестах работника ГАИ, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.

По функциональной роли акты управления могут быть: плановые; по финансовым вопросам; методического характера; по кадровым делам; по учету, снабжению и иным общим функциям административной деятельности. Довольно часто решения исполнительной власти связаны сразу с несколькими функциями администрации, они полуфункциональны.

В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности правовые акты управления подразделяются на:

• 
  дискреционные – принимаются в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу). Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большого числа возможных и законных вариантов;
  
• 
  акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, – предоставляют субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник ОВД вправе оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);
  
• 
  акты «связанной администрации» – принимаются при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).
  

По степени сложности решения правовые акты управления могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции, о выводе войск из Афганистана).

В зависимости о даты начала действия нужно различать акты, вступающие в силу:

• 
  немедленно (по общему правилу) с даты подписания, принятия;
  
• 
  с даты, указанной в самом акте;
  
• 
  в срок, указанный в другом акте;
  
• 
  после государственной регистрации и официального опубликования.
  

---