Файл: Сравнительное административное право.doc

Согласно Конституции Республики Беларусь и Закону Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» правительство действует в рамках Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь и обеспечивает их исполнение. Министерства, государственные комитеты и комитеты при них издают акты на основе и в целях исполнения Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, постановлений Совета Министров Республики Беларусь, распоряжений Премьер-министра Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 122 Конституции Республики Беларусь местные исполнительные и распорядительные органы принимают свои акты на основании действующего законодательства; руководители предприятий, учреждений и организаций – в соответствии с уставами и иными актами законодательства Республики Беларусь.

Подзаконность подчеркивает, что правовые акты управления являются исполнительными решениями. Их издание направлено не просто на исполнение законов и актов вышестоящих органов государственного управления, а на исполнение путем решения (распорядительства) возникающих управленческих вопросов.

Термин «решение» в законодательстве понимается не однозначно (например, как определенный вывод, заключение (умозаключение), утверждение или действие, как правовой акт, как вид (форма) актов, как совокупность актов).

Решения как умозаключения (текст акта, его содержание) становятся актами, когда их облекают в юридическую форму – приказ, постановление, распоряжение и т. д. Такие решения первичны и выступают в роли содержания актов, т. е. формулируются раньше, до оформления их в виде акта. Правовой акт без решения не просто бессодержательный, а абстракция, реально не существующее явление. Особенно четко это прослеживается при принятии решений коллегиальными органами. Такие решения становятся правовыми актами нередко по истечении определенного времени, исчисляемого днями и более, после надлежащей доработки и придания им формы актов.

Решения как правовые акты являются исполнительными решениями (например, п. 7 ст. 84; ст. 93; п. 7–8 ст. 98 Конституции Республики Беларусь). Это акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов (ст. 122 Конституции Республики Беларусь). Не совсем правильно предписывать двум разным видам государственных органов принимать одноименные правовые акты управления и называть их многозначным термином. Так, для исполкомов как коллегиальных органов наиболее приемлемыми были бы постановления. Возможны и такие названия, как «указание», «предписание». В Конституции Республики Беларусь слово «решение» используется также для обозначения совокупности актов. Так, в ст. 99 записано, что Палата представителей и Совет Республики на своих заседаниях «принимают решения». В п. 4 ст. 106 установлено: «Премьер-министр… информирует Президента об основных направлениях деятельности Правительства и обо всех его важнейших решениях». Согласно ст. 36 Закона Республики Беларусь «О Конституционном Суде Республики Беларусь», решением Конституционного Суда является любой акт, принимаемый в его заседании. В отдельных предусмотренных законом случаях правовые акты управления издаются на основании актов судебных и прокурорских органов. Например, решение исполкома об аннулировании незаконно выданного ордера может быть принято на основании решения суда. На основании заключения Конституционного Суда Республики Беларусь о признании неконституционным того или иного акта соответствующий орган государственного управления издает акт об отмене своего акта или вносит необходимые изменения и дополнения в действующие правовые акты управления. Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении или дисциплинарного дела является основанием для компетентных органов государственного управления принимать акты о привлечении к административной или дисциплинарной ответственности.

---

Правовые акты управления могут приниматься и на основании усмотрения. Усмотрение предполагает самостоятельность, инициативность и творчество. Однако такое допустимо в рамках Закона при условии ненарушения его и в русле задач, стоящих перед субъектом управления. Так, предприятие может осуществлять любые виды хозяйственной деятельности, если они не запрещены законодательством Республики Беларусь и отвечают целям, предусмотренным в уставе предприятия (ст. 3 Закона Республики Беларусь «О предприятиях»).

Орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания вправе принять акт об освобождении от административной ответственности по своему усмотрению, но с учетом обстоятельств, оговоренных в КоАП Республики Беларусь, он может в пределах санкции избрать одно из предусмотренных ею взысканий.

Будучи самыми многочисленными и разнообразными, правовые акты управления являются и самыми мобильными. Процедура их принятия, отмены сравнительно проста.

Правовые акты управления обладают организующим характером. С их помощью упорядочивается и налаживается деятельность управляемых субъектов, объединяются их усилия на выполнение наиболее важных задач, укрепляются законность, порядок и дисциплина.

Таким образом, правовые акты управления – это волевые, государственно-властные, чаще всего документально оформленные действия государственных органов и должностных лиц, совершаемые в соответствии с законом в процессе выполнения функций исполнительной власти и направленные на установление, изменение или отмену правовых норм или на возникновение, прекращение, изменение конкретных правоотношений.

В процессе государственного управления наравне с изданием правовых актов управления совершаются разнообразные официальные действия, имеющие юридическое значение (например, доставление и задержание правонарушителя; выдача лицензии; регистрация; заключение договоров; представление отчетов; выдача справок и иных юридически значимых документов и т. д.). Указанные действия имеют немало общих черт с правовыми актами управления. Большая часть из них является управленческими, официальными, властными и даже односторонними. Правда, заключение договоров, в том числе и административных, имеет двусторонний или многосторонний характер. Однако при заключении административных договоров наличествует превалирование одной стороны (управляющего) над другой стороной (управляемым). Между тем названными действиями не устанавливаются, не изменяются и не отменяются нормы права, ими не творится право, не решаются вопросы хозяйственного, социально-культурного значения, они не являются исполнительными актами.

---

Правовые акты управления отличаются от законов. Законы обладают большей юридической силой. Ими могут отменяться и изменяться акты управления. Последние издаются на основе и во исполнение законов. В иерархии правовых актов законы стоят на верхней ступени. Такого же уровня и декреты Президента Республики Беларусь (ст. 85, 101 Конституции Республики Беларусь). Указы и распоряжения Президент издает в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст. 85). Часть 3 ст. 137 Конституции устанавливает правило: «В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом». Получается, что акты Президента Республики Беларусь находятся на втором месте после Конституции; на третьем – законы, исключая конституционные, и на четвертом – акты Правительства Республики Беларусь. Подобная иерархия правовых актов обозначена и в Положении об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь. Поэтому, говоря о соответствии актов управления законам, следует в первую очередь иметь в виду акты Президента Республики Беларусь, а потом собственно законы, принятые Национальным собранием Республики Беларусь. Такова логика, основанная на Конституции Республики Беларусь и других правовых актах. Правда, в Законе (ст. 28) «О Совете Министров Республика Беларусь и подчиненных ему государственных органах» акты Президента Республики Беларусь поставлены почему-то на третье место.

Издание новых декретов, указов, законов может повлечь отмену или изменение соответствующих актов управления, содержащих нормы, вступившие в противоречие с нормами нового указанного акта. Нередко в таких актах особо подчеркивается, предписывается органам управления привести свои акты в соответствие с изданными новыми декретами, указами, законами.

Подзаконность актов управления, меньшая их юридическая сила по сравнению с законами не означает, что степень обязательности исполнения их различна. Такая степень исполнения законов и актов управления одинакова. Признание иного могло бы привести к невыполнению актов управления.

Подзаконность актов управления определяется и тем, что они принимаются в основном органами государственного управления, а Правительство Республики Беларусь подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Парламентом Республики Беларусь.

---

9.2. Отличие правовых актов управления от других актов и юридических документов

Правовые акты управления отличаются от актов правосудия и прокурорского надзора содержанием, юридическим свойством, порядком принятия, отмены, обжалования и исполнения.

Правовые акты управления могут приниматься на основе указаний вышестоящих органов управления или по прямому их поручению. Так, в Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 24 января 2000 г. прямо предписано Министерству архитектуры и строительства, Министерству финансов и другим органам принять соответствующие акты управления. В большинстве своем они издаются в связи с необходимостью организации деятельности нижестоящих организаций (органов), обеспечения решения конкретных вопросов, возникающих в процессе государственного управления. Актами управления могут устанавливаться нормы права. Они могут распространяться на значительное количество однородных общественных отношений и в течение длительного времени.

Судебные акты (приговоры, решения, определения, постановления) выносятся с учетом конституционного принципа. Судьи при осуществлении правосудия независимы и подчиняются только закону.

Какое-либо вмешательство в деятельность судей по отправлению правосудия, а значит и принятию актов по результатам рассмотрения дел, недопустимо (ст. 110 Конституции Республики Беларусь). Акты судов (правосудия) принимаются по конкретным делам, в том числе и по фактам правонарушений (уголовных, гражданских), либо в целях защиты прав и охраняемых законом интересов юридических и физических лиц. Судебные акты являются только правоприменительными, ими не устанавливаются нормы права. Они только применяют правовую норму к конкретному случаю.

Юрисдикционные акты, принимаемые органами государственного управления и судьями по административным делам и исполнительным производствам, схожи с актами правосудия. Однако имеются и различия:

• 
  упрощенная процедура принятия;
  
• 
  в предусмотренных законодательством случаях может не выноситься постановление с отражением в нем всех данных, оговоренных в ч. 2 ст. 261 КоАП Республики Беларусь, а о мере взыскания производится соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении либо постановление оформляется иным установленным способом (ч. 6 ст. 261);
  
• 
  несколько иное содержание рассматриваемых актов;
  
• 
  порядок обжалования (опротестования) юрисдикционных актов.
  

---

Указанные выше отличия актов управления от актов правосудия относятся и к актам прокурорского надзора: протестам, постановлениям, предписаниям, официальным предупреждениям. Актами прокурорского надзора не творится право. Они издаются, чтобы восстановить нарушенное право. Адресатами могут быть и органы государственного управления, совершившие отступления от закона.

Правовые акты управления отличаются и от гражданско-правовых актов. Правовые акты управления – односторонние властные действия, а гражданско-правовой договор – результат взаимного соглашения нескольких субъектов. Лишь в отдельных случаях изданию акта управления предшествует взаимное соглашение сторон – участников будущих административно-правовых и иных отношений (например, при издании приказа о зачислении на должность в государственное учреждение). Но и в этих случаях соответствующие правоотношения возникают не с момента соглашения сторон, а с момента вступления в силу акта управления. Гражданско-правовые сделки, договоры предполагают равенство сторон в правах. Здесь отсутствует субъект, обладающий властными полномочиями по отношению к другому, а руководитель организации, издавая акт управления, осуществляет только руководство. Если же он участвует в гражданско-правовой сделке, то выступает в качестве равноправного субъекта, без проявления властных полномочий. За незаконный правовой акт управления ответственность, как правило, несет орган или должностное лицо, издавшее его. При заключении гражданско-правового договора обе стороны несут равную ответственность.

Иначе говоря, акты управления отличаются от гражданско-правовых актов как по своей юридической природе, так и по основаниям издания.

Существенно отличаются правовые акты управления и от документов, имеющих юридическое значение: паспорт гражданина Республики Беларусь; удостоверение водителя автотранспортного средства; технический паспорт автомобиля; удостоверение личности; пропуск; трудовая книжка; диплом об окончании вуза; аттестат об окончании школы и т. д. Все названные документы удостоверяют те или иные факты, составляются по установленной законом форме, которая и придает им юридическое значение. Однако указанные документы не порождают и не изменяют правоотношений, т. е. не влекут юридических последствий. Подобным образом правовые акты управления отличаются и от

---