Файл: Сравнительное административное право.doc

Постоянный или временный характер действия правового акта не является препятствием для приостановления или прекращения его состояния, т. е. отмены. В законодательстве не всегда четко определяются порядок и юридические последствия приостановления и прекращения действия акта.

Приостановление и прекращение действия (отмена) влекут разные юридические последствия как для самого акта, так и для регулируемых им вопросов (общественных отношений). Приостановление не влечет за собой утрату актом юридической силы. Оно лишь не дает возможности применять (исполнять) этот акт. Приостановление – это временное прекращение, задержание действия акта. В законодательстве не всегда оговаривается срок, на который может быть приостановлен акт, так же, как и его причины (основания). Например, постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18 ноября 1999 г. «О нераспространении действия постановления Совета Министров Республики Беларусь от 04.10.1999 г. на некоторые производственные объединения» до 01.01.2000 г. Если срок указан, то он в большинстве случаев определяется временем, необходимым для рассмотрения жалобы, протеста прокурора об отмене оспоримого акта, экономической или иной целесообразности (необходимости) задержки его действия. Срок, необходимый для рассмотрения жалобы или протеста, называется в соответствующей общей правовой норме (например, ст. 270 КоАП Республики Беларусь). В случае приостановления акта по экономической или иной целесообразности срок оговаривается в самом акте, которым приостановлено действие оспоримого правового акта.

Причины для приостановления могут быть различными. В законодательстве приостановление предусмотрено как в связи с нарушениями законности, так и при наличии иных обстоятельств (например, при нецелесообразности в настоящее время применять положения акта или если немедленное исполнение постановления о наложении административного взыскания невозможно). Названные обстоятельства являются лишь некоторыми из возможных и допустимых. Приостановление акта – это одно из управленческих действий, поэтому не всегда конкретно определяется в качестве отдельного полномочия. Оно может осуществляться и по другим основаниям (например, по экономической и иной целесообразности). Конечно, это не означает, что любой акт и в любой момент может быть приостановлен. Приостановление осуществляется путем издания другого акта, как вышестоящим в иерархической управленческой системе органом, так и не находящимся в ней. Не исключается приостановление действия и собственного акта, т. е. органом, издавшим этот акт. Приостановление акта – юридическая акция. Она заканчивается продолжением действия акта либо его отменой. Продолжение действия акта возможно при условиях: законности, исчезновения обстоятельств, препятствующих исполнению (например,

---

постановления о наложении административного взыскания, истечения срока, на который акт был приостановлен). Отмена возможна при доказанности незаконности акта или наличии иных причин.

Отмена прекращает действие правового акта и порождает ряд проблем. Вопрос об отмене акта управления не получил надлежащей научной разработки и правовой регламентации. Отмена не может быть произвольной, без достаточных оснований и аргументов. В ряде случаев такие основания оговариваются в правовых актах, в других – они не называются (например, п. 25 ст. 84 Конституции Республики Беларусь). Наиболее часто для отмены акта указываются нарушения законности. Формулировка же названного основания в разных актах не одинакова. В одних случаях законодатель пытается дать перечень правовых актов, которым должен соответствовать оспоримый акт, в других – ограничивается употреблением термина «законодательство», в третьих – наравне с термином «законодательство» дается перечень и некоторых правовых актов.

В Законе о Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах в качестве оснований для отмены актов справедливо называются и такие, как несоответствие акта государственным интересам, недостаточная финансовая обеспеченность и юридическая необоснованность акта.

Основанием для прекращения действия правовых актов управления может быть:

• 
  исполнение содержания акта;
  
• 
  юридическое событие (например, гражданин, назначенный на должность, не приступил к выполнению своих служебных обязанностей; смерть гражданина, к которому применено административное взыскание);
  
• 
  расторжение трудового договора одной из сторон (например, увольнение гражданина по собственному желанию);
  
• 
  истечение срока действия временного акта;
  
• 
  издание нового акта, вобравшего в себя содержание первого.
  

Тема 10. Административно-правовые методы

10.1. Понятие и сущность административно-правовых методов.

10.2. Виды административно-правовых методов.

10.1. Понятие и сущность административно-правовых методов

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности – это способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в установленной форме. Метод позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов, и служит целям придания управлению динамики.

---

Метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

Наиболее характерно для методов управления следующее:

• 
  органическая связь с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти;
  
• 
  управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты;
  
• 
  связь между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти;
  
• 
  использование субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции;
  
• 
  имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный);
  
• 
  определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти;
  
• 
  государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства;
  
• 
  выражение принадлежащих государству и его исполнительному аппарату полномочий юридически-властного характера;
  
• 
  правовая форма непосредственного выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления;
  
• 
  выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего – от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т. п.).
  

Итак, метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них – и тот, и другой являются регулирующими средствами, т. е. выступают в роли «носителей» административно-правовых дозволений, запретов и предписаний. Однако акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач.

Методы правового регулирования распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и органы (должностных лиц), в то время как методы управления используются только органами. Конечно, в них находят соответствующее выражение методы административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирования. Но для этого он должен, во-первых, быть обязательно юридически оформленным и, во-вторых, имеет нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно. Методы же управления в наиболее типичном варианте – индивидуализированы. Налицо определенная степень производности методов государственно-управленческой деятельности от методов административно-правового регулирования этой деятельности.

---

Главный критерий, необходимый для разграничения названных вариантов, в методическом смысле следующий: метод правового регулирования – функция административного права; метод управления – функция субъекта административного права, причем лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании определенный «заряд» юридически-властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), т. е. помогает получить ответ на вопрос о том, как они действуют. Однако при этом появляется возможность значительного расширения его понятийной характеристики.

Следует различать:

• 
  методы управляющего воздействия; всегда имеют внешнее юридически-властное значение и выражение и являются собственно методами управления;
  
• 
  методы организации работы аппарата управления; имеют чисто внутриаппаратное значение;
  
• 
  методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.
  

10.2. Виды административно-правовых методов

От умения выбрать и применить тот или иной метод во многом зависит выполнение поставленных задач, а значит и эффективность работы аппарата управления. Правовые нормы закрепляют, а государственный аппарат использует большой арсенал методов воздействия: научные и ненаучные; демократические и диктаторские; гибкие и жесткие; творческие и шаблонные; государственные и общественные. Необходимо различать методы внутриаппаратные и методы воздействия на граждан, организации.

В зависимости от того, прямо или косвенно осуществляется воздействие, различаются методы прямого и косвенного воздействия. Сущность указанных методов воздействия отражают лозунги: «Делай, как приказано» и «Делай как лучше».

Для метода прямого воздействия характерны следующие признаки: прямое воздействие на объект управления; директивность; приказной характер; однозначность команд, которые, как правило, не оставляют исполнителям выбора вариантов и обязывают делать как приказано; широкое использование ведомственных, а также правительственных актов и сужение роли законов; наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры; широкое использование внеэкономического принуждения.

---

Прямое воздействие в некоторых случаях позволяет быстро добиться результатов, но возможность получить быстрый тактический успех, недоверие к подвластным, вера во всемогущий приказ, директивы приводят к широкому и необоснованному администрированию.

Методам косвенного воздействия присуще следующее: руководящее воздействие на волю объекта осуществляется косвенно, через создание ситуаций, заинтересовывающих в нужном поведении, через сознание, интересы и потребности исполнителей, акты исполнительной власти управомочивают на определенные действия, предоставляя право выбора одного или нескольких вариантов поведения, юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.), наличие развитого механизма правосудия, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов. Использование косвенных методов не сразу приводит к желаемому результату, но развивает активность исполнителей, поэтому достигнутые результаты достаточно прочны.

В юридической литературе в качестве общих методов управления выделяют методы убеждения, поощрения и принуждения. Используются они не только государственными органами, но и негосударственными организациями, а также гражданами.

Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования правомерного поведения объектов управления и граждан. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий.

Убеждение – это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, разжигание интереса, возбуждение желания. Граждане добровольно подчиняются юридическим актам, если они понимают цели и задачи, которые перед ними ставит государство, одобряя их и активно участвуя в их реализации.

В обеспечении правомерного поведения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон, подчиняться. Нередко само знание прав и обязанностей оказывается достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был дисциплинированным и неукоснительно следовал предписаниям. Часть граждан исполняют правовые предписания потому, что знают об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неисполнения.

---