Файл: Kolosov_Yu_M__Krivchikova_E_S_Mezhdunarodnoe_publichnoe_pravo.doc

Глава 9
Международные конференции

1. Международные конференции как средство многосторонней дипломатии

Изучение международных конференций в рамках курса междуна­родного права необходимо потому, что международные конференции являются важным средством кодификации и прогрессивного разви­тия международного права. Кроме того, проведение самих междуна­родных конференций осуществляется в соответствии с международ­но-правовыми принципами и нормами.

Международные конференции по статусу участвующих в них субъектов делятся на межправительственные и неправительственные. Участниками неправительственных конференций являются отдель­ные лица и национальные неправительственные организации (напри­мер, конгрессы Международной федерации астронавтики).

Участниками межправительственных конференций являются официальные представители государств, выступающие от имени го­сударства и осуществляющие прерогативы государственной власти в рамках предоставляемой им компетенции, то есть они представляют официальную позицию государства и имеют полномочия временного государственного органа внешних сношений. Поэтому межправи­тельственные конференции можно считать, как и международные межправительственные организации, субъектами международного права (вторичными, или производными, субъектами, создаваемыми государствами). В отличие от международных организаций, конфе­ренции являются временными, создаваемыми ad hoc, субъектами международного права.

Исторически международные конференции являются предше­ственниками международных организаций. В сущности, международ­ные организации представляют собой постоянные международные конференции. Например, такая международная конференция, как Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), на­чавшееся в 1975 году, переросла в 1994 году в Организацию по без­опасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

По кругу участников межправительственные конференции де­лятся на универсальные (на которые приглашаются все государства, как, например, на Всемирную конференцию по правам человека в Вене в 1993 г.), региональные (на которые приглашаются государства определенного региона, как, например, на конференцию 1991 г. для заключения Европейского соглашения по важным международным путям смешанных транспортных перевозок) и локальные, или суб­региональные (на которые приглашаются государства субрегиона, как, например, на конференцию 1962 г. в Хельсинки стран Север­ного совета).

Для определения круга участников конференций используют­ся и другие критерии. В мирных конференциях участвуют быв­шие воюющие стороны. В Конференции 1990 года по ограниче­нию обычных вооружений в Европе участвовали государства двух противостоявших тогда военных блоков: НАТО и ОВД. В Кон­ференции 1993 года по оливковому маслу участвовали страны – производители этого продукта. Конференции могут носить за­крытый характер, когда на них приглашаются только участни­ки международного договора для его пересмотра или оценки дей­ствия.

---

Следует отметить, что в работе не универсальных конференций часто участвуют наблюдатели. Наблюдатели могут присутствовать и на универсальных конференциях, если государство решило не ста­новиться полноправным участником конференции и не выдало на то своей делегации соответствующих полномочий. На многие кон­ференции приглашаются также наблюдатели от международных организаций.

В зависимости от целей конференции подразделяются на дипло­матические (на которых принимается текст международного дого­вора) и не дипломатические (часто это конференции научно-техни­ческого характера, как, например, Конференции по исследованию и использованию космического пространства в мирных целях 1968, 1982 и 1999 гг.).

Международной конференцией считаются международное сове­щание, съезд, конгресс и т.п., в которых участвуют не менее трех делегаций.

Продолжительность конференций может составить один день и несколько недель. Некоторые конференции проводятся сессионно и в этом случае длятся по нескольку лет (Конференция ООН по мор­скому праву проходила с 1973 по 1982 г.).

Таким образом, международная конференция – это собрание официальных представителей, выступающих от имени государств, которое созывается на ограниченный срок для достижения опре­деленных целей и является важным средством многосторонней дипломатии.

2. Подготовка международной конференции

Институт международных конференций практически почти ис­ключительно основывается на нормах обычного права и международ­ных обыкновениях.

Организация международной конференции начинается с прояв­ления инициативы одним или несколькими субъектами междуна­родного права. Так, первая Конференция мира 1899 года в Гааге проводилась по инициативе России. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе началось в 1972 году по инициативе госу­дарств – участников Варшавского договора. В последние десятиле­тия международные конференции в своем подавляющем большинстве проводятся по инициативе и под эгидой ООН, ее специализирован­ных учреждений и других международных организаций.

На практике проявление такой инициативы выражается в рассыл­ке циркулярного документа (ноты) с обоснованием необходимости созыва конференции, предложением о времени и месте ее проведе­ния и предварительной повестки дня. Если предлагается провести дипломатическую конференцию с целью принятия международного договора, то часто к ноте прилагается и проект соответствующего договора с объяснительной запиской (комментариями).

В случае положительного отклика на инициативу образуется международный подготовительный комитет, который решает орга­низационные вопросы (место проведения, сроки, источник финанси­рования и т.п.), а также готовит проект правил процедуры конфе­ренции. Если конференция организуется под эгидой международной организации, то роль подготовительного комитета исполняется секретариатом этой организации.

---

Местом проведения конференции может быть столица страны-инициатора или столица (иногда и другой город) страны, готовой взять на себя основное бремя финансовых расходов по проведе­нию конференции, а чаще всего – город местонахождения штаб-квартиры (секретариата) международной организации. В последнем случае расходы на проведение конференции значительно сокраща­ются, так как используются помещения организации и ее штатный персонал, необходимый для обслуживания конференции.

Расходы по проведению конференции может взять на себя меж­дународная организация или все государства-участники сообща в со­ответствии со шкалой взносов, которую устанавливает подготови­тельный комитет. Расходы делегаций несут сами государства – участники конференции.

Каждое государство-участник формирует свою делегацию, в со­став которой могут входить глава (руководитель) делегации, его за­местители, члены, советники и эксперты, а также технический и обслуживающий персонал. Если на конференцию прибывает всего

один человек – глава делегации, то он все равно именуется делега­цией. Состав делегации сообщается специальной нотой министер­ству иностранных дел принимающей страны или высшему должно­стному лицу международной организации. Согласно международному обыкновению, главы делегаций назначаются примерно на одинаковом должностном уровне. Особенно важны конференции, проводимые на уровне глав государств и правительств. Первой такой конференцией считается Вестфальский конгресс 1648 года, проходивший в Оснабрюкке и Мюнстере и положивший конец Тридцатилетней войне.

Для участия в конференции делегации снабжаются специальными полномочиями от имени главы государства, главы правительства, мини­стра иностранных дел или главы другого министерства. Уровень полно­мочий зависит от задач конференции – заключение межгосударствен­ного, межправительственного или межведомственного договора. Главы государств, правительств и министры иностранных дел могут участво­вать в работе конференции без специальных полномочий, ex officio.

В полномочиях указываются состав делегации и ее компетен­ция – только принимать участие в работе, то есть голосовать при принятии документов, выступать, вносить предложения и т.п., или же также подписывать принятые документы. Если полномочия по какой-либо причине не представлены комитету по проверке полно­мочий конференции, делегация может быть временно допущена к работе на основании временных полномочий, присланных по теле­графу или факсимильной связи. Временные полномочия не дают права на подписание принятых конференцией документов.

Самое главное – подготовка делегации к участию в конферен­ции по существу. Компетентные органы государства утверждают для делегации директивы, указания, инструкции, а эксперты готовят для их реализации досье, содержащие справки, проекты выступлений, проекты альтернативных положений к вырабатываемым на конфе­ренциях документам и т.д.

---

Вошло в практику в период подготовки к конференции проведение «сепаратных» консультаций между государствами-единомышленни­ками с целью согласования тактики поведения на конференции. Уже много лет с единых позиций на конференциях официально выступают члены Европейского Союза. Государства, имеющие различия в пози­циях, также могут проводить между собой консультации с целью из­бежать в ходе конференции открытой политической конфронтации.

3. Правила процедуры

Правила процедуры – это регламент работы конференции, в том числе порядок руководства конференцией и принятия решений, а также права и обязанности участников.

Для международных конференций это единственный регулирую­щий акт, в отличие от международных организаций, имеющих учре­дительный договор и устав.

Будучи самостоятельными субъектами, международные конфе­ренции являются сами «хозяевами» собственных правил процеду­ры и официально принимают их в начале работы конференции. Поскольку правила процедуры – это довольно сложный доку­мент, который во многом может предопределять исход конферен­ции, они в виде предварительного проекта согласовываются в пе­риод подготовки конференции (по дипломатическим каналам или на заседаниях подготовительных комитетов, рабочих групп и т.д.).

Каких-либо типовых правил процедуры не существует (хотя такая попытка в 60-х гг. предпринималась в рамках ООН), но сложились определенные нормы обычного права, относящиеся к содержанию правил процедуры. Образовались и некоторые обыкновения: пред­седателем конференции чаще всего избирается представитель при­нимающей страны (если конференция проводится не под эгидой международной организации, когда вопрос о председательствовании является предметом отдельных дипломатических переговоров); в за­ключительном акте конференции или в специальной резолюции выражается благодарность правительству и народу принимающей страны за хорошие условия, созданные для проведения конферен­ции, и др.

Правила процедуры содержат следующие основные разделы:

• порядок утверждения повестки дня (повестка дня является фактически компетенцией конференции, и за ее рамки не могут вы­ходить ни выступления, ни предложения делегаций);

• выборы руководящих органов (обычно избираются председа­тель, который на многих языках именуется президентом конферен­ции в отличие от председателей ее рабочих органов; его заместители, кандидатуры которых на универсальных конференциях выдвигаются от основных региональных групп, включающих Азию, Африку, За­падную Европу и прочие государства, т.е. США, Канаду, Австралию и Океанию, Восточную Европу и Латинскую Америку; генеральный докладчик; этот круг должностных лиц составляет так называемое бюро конференции, которое может играть существенную роль в на­хождении развязок по вопросам, которые зашли в тупик при обсуж­дении на пленарных заседаниях); иногда конференцией руководят сопредседатели;

• порядок формирования вспомогательных органов (комитет по проверке полномочий, редакционный комитет, комитеты и рабочие группы по отдельным вопросам повестки дня и разделам проекта конвенции); вспомогательные органы сами избирают своих предсе­дателей и докладчиков;

• порядок формирования и обязанности секретариата во главе с генеральным секретарем в качестве рабочего обслуживающего орга­на конференции, который обеспечивает ведение протоколов, изда­ние документов, перевод на языки конференции, а также может да­вать пояснения и консультации по просьбе председателя с согласия конференции;

• установление кворума для начала работы и порядок принятия решений (обычно простое большинство от зарегистрированных деле­гаций для работы и квалифицированное большинство от числа участ­вующих в голосовании при принятии решений); по просьбе одной или нескольких делегаций может проводиться поименное голосова­ние; в последние десятилетия для принятия решений часто приме­няется метод консенсуса (принятие решения без голосования и при отсутствии формальных возражений со стороны делегаций, которые не удовлетворены полностью принимаемым решением); практикует­ся и так называемый «пакетный» метод принятия решений, при ко­тором несогласованные вопросы включаются в окончательный доку­мент, при этом несогласные делегации идут на уступки друг другу, принимая несогласованные предложения с целью достичь договорен­ности в целом;

• полномочия председателя, который вправе принимать едино­лично решения по процедурным вопросам (предоставлять слово для выступления, ограничивать время выступлений, объявлять перерывы в заседаниях, ставить вопросы на голосование и т.д.); решение пред­седателя может быть опротестовано, и в этом случае спор решается путем голосования: требуется простое большинство голосов, что, как правило, обеспечивает поддержку председателю;

• порядок внесения предложений и поправок и постановки их на голосование в определенной очередности;

• условия участия наблюдателей;

• порядок изменения правил процедуры;

• официальные и рабочие языки конференции (на официаль­ных можно выступать в главных органах и вносить официальные предложения, на них издаются официальные решения конферен­ции; на рабочих языках можно выступать во вспомогательных ор­ганах, вносить неофициальные тексты, на них ведутся протоколы заседаний); как правило, только часть официальных языков призна­ется рабочими, что позволяет экономить средства на переводе и издании текущих рабочих документов; какого-либо единого офи­циального дипломатического языка в настоящее время не суще­ствует.

---

Хорошее знание дипломатом правил процедуры и умение их применять позволяет достигать тактических успехов на этапе раз­работки проектов решений конференции и в ходе голосования по ним.

4. Итоговые документы конференций

Международные конференции завершаются принятием итоговых документов.

Чаще всего принимается заключительный акт, в котором указы­ваются цели конференции, место и время проведения, достигнутые успехи в форме согласованных документов, перечисляются участ­ники и наблюдатели, образованные конференцией органы и др. Если цели не достигнуты, заключительный акт остается единственным официальным итогом, что произошло, например, на дипломатичес­кой конференции в Риме в 1973 году, когда не удалось принять кон­венцию о санкциях в отношении государств, которые попустительст­вуют актам незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации.

Дипломатическая конференция предполагает принятие междуна­родного договора (конвенции, соглашения и т.п.), который часто от­крывается для подписания в последний день конференции в месте ее проведения. Однако в ряде случаев место и время открытия договора для подписания откладываются и обозначаются в заключительных положениях договора.

Конференции принимают также такие виды документов, как резо­люции, декларации, программы и планы действий. Научно-техничес­кие конференции принимают доклады.

По итогам конференций часто издаются официальные протоколы заседаний в форме стенографических отчетов.

5. Правовой статус делегаций на международных конференциях

Делегация на международной конференции – временный зару­бежный орган внешних сношений, выполняющий функции представ­ления интересов государства.

Представительский характер делегации обусловливает объектив­ную необходимость обеспечения для нее необходимых условий для выполнения функций, включая отстаивание интересов посылающего государства. Это и составляет правовую природу иммунитетов, предо­ставляемых делегациям на международных конференциях. Делегация персонифицирует на конференции само государство, а принцип су­веренитета предполагает невмешательство одного государства в дела другого.

Давая согласие на проведение на своей территории международ­ной конференции, государство отдает себе отчет в том, что оно обя­зано признать за делегациями особый статус – статус органа посы-. лающего государства. Но специфика состоит в том, что делегация аккредитуется не в государстве пребывания, а при конференции.

В 1975 году в Вене была принята Конвенция о представительстве государств и их отношениях с международными организациями уни­версального характера. Разумеется, Конвенция распространяется на делегации, участвующие в конференциях, созываемых международ­ными организациями или под их руководством. Однако по аналогии и в силу международного обычая ее положения применимы к деле­гациям на всех межправительственных конференциях.

---