Файл: Правотворческая деятельность субъектов российской федерации.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 05.12.2023
Просмотров: 168
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
32
По официальным данным, с января по сентябрь 2016 года про- куратурой Санкт-Петербурга было выявлено 69 849 нарушений законодательства Российской Федерации, в 2015 году это цифра составила 82 135 нарушений, а также 5 172 незаконных правовых акта, в 2015 году эта цифра составила 5 584 1
В субъектах Российской Федерации наибольшее число нару- шений федерального законодательства приходится на законода- тельство, регулирующее вопросы совместного ведения Россий- ской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В настоящее время прокуратура служит главным инструмен- том выявления противоречий между Конституцией Российской
Федерации, федеральным законодательством и законодатель- ством субъектов Российской Федерации, актами органов местно- го самоуправления. Кроме того, прокуратура Российской Феде- рации контролирует своевременное принятие субъектами Рос- сийской Федерации и органами местного самоуправления норма- тивных правовых актов во исполнение федерального законода- тельства и их соответствие федеральному законодательству.
Анализ практики осуществления прокурорами предваритель- ной экспертизы проектов нормативных правовых актов свиде- тельствует о том, что большая часть выявляемых несоответ- ствий федеральному законодательству связана с неверным его толкованием. Значительное количество выявленных нарушений заключается в превышении компетенции субъекта Российской
Федерации, в регламентации вопросов, относящихся к ведению
Российской Федерации.
Основным инструментом, обеспечивающим выявление по- требности в правовом регулировании общественных отношений, несоответствий нормативной правовой базы, способствующим совершенствованию действующего законодательства, является правовой мониторинг
2
В ведомственных приказах Генерального прокурора России от- ражение получили два направления правового мониторинга — это мониторинг законодательства, осуществляемый в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от
17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности орга- нов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательны-
1
Прокуратура Санкт-Петербурга : офиц. сайт. URL: http://procspb.ru
/statistic/data (дата обращения: 11.10.2016).
2
Поневежский В. А. Взаимодействие прокуратуры и законодательных
(представительных) органов власти субъектов Федерации в процессе формиро- вания их законодательной базы // Отрасли права. 2016. № 11-09. С. 13—14.
33 ми (представительными) и исполнительными органами государ- ственной власти и органами местного самоуправления», и монито- ринг правоприменительной практики, в том числе практики про- курорского надзора, осуществляемый в соответствии с приказом
Генерального прокурора Российской Федерации от 24 ноября
2008 г. № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроект- ной работе законодательных (представительных) органов государ- ственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворче- ской деятельности органов местного самоуправления».
Органы прокуратуры проводят огромную работу по совер- шенствованию федерального и регионального законодательства, значительный вклад в эту работу вносят и соответствующие управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Совершенствованию института взаимодействия органов про- куратуры с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и му- ниципальными органами в сфере обеспечения законности долж- ны способствовать следующие направления деятельности: организация взаимодействия информационных систем орга- нов прокуратуры, органов государственной власти и муници- пальных органов; обеспечение комплексного подхода к проблеме осуществле- ния взаимодействия; совершенствование механизма контроля и руководства этой деятельностью со стороны вышестоящих прокуратур; оптимальное распределение нагрузки на сотрудников, обеспе- чивающих реализацию полномочий по осуществлению взаимо- действия (правильное распределение обязанностей); совершенствование его методического обеспечения; совершенствование профессионального мастерства прокурор- ских работников, а также государственных и муниципальных служащих, научное обеспечение настоящего направления; совершенствование методики работы в органах прокуратуры, органах государственной власти и муниципальных органах по подбору и расстановке кадров; внедрение в деятельность органов прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов инновацион- ных технологий
1 1
Мулюкова В. Р. Современность и перспективы развития прокуратуры //
Юридические науки. 2016. № 44-2. URL: http://novainfo.ru/article/5348 (дата об- ращения: 16.10.2016).
34
Г л а в а 2. СТАДИИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1 2 3 4 5 6
§ 1. Структура правотворческого процесса
Правотворчество с позиций технологии представляет собой творческий процесс по обработке предмета правового регулиро- вания с помощью приемов и средств юридической техники. Его общее направление идет от объективной действительности, когда жизненные ситуации и факты ставят государственные органы в условия необходимости выработки правовой идеи. Финал право- творческой деятельности — оформление воли государства в пра- вовой акт, содержащий нормы, выраженные при помощи языко- вых средств.
Правотворческий процесс — это сложная система правотвор- ческих, т. е. правовых и неправовых, а также организационных отношений, обеспечивающих установление, изменение или отме- ну каких-либо правовых норм в рамках установленного проце- дурного порядка.
Формой правотворческой технологии являются стадии, кото- рые организационно и технологически обособлены временными промежутками процесса.
Каждая стадия есть определенный этап на пути к достижению цели, т. е. изданию нормативного документа. Одна от другой ста- дии отличаются своим назначением, структурой и содержанием.
Для каждой из них специфичны предмет и инструментарий, ис- пользуемый для освоения заданного правового объекта правоот- ношений.
По вопросу видов стадий правотворческого процесса суще- ствуют разные взгляды. Традиционно в качестве основных ста- дий законодательного процесса рассматриваются следующие: законодательная инициатива, обсуждение проекта закона, приня- тие законопроекта, опубликование
1 1
Денисов А. И. Теория государства и права. М., 1948. С. 435 ; Теория гос- ударства и права / отв. ред. Н. Г. Александров. М., 1958. С. 209 ; Гузнов А. Г.,
Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 1995. С. 56 ; Абрамова А. И. Зако- нодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы. М.,
2005. С. 17—23 ; Основы парламентского права / под ред. Т. Я. Хабриевой.
М., 2006. С. 160—166.
35
По мнению Д. А. Керимова, правотворческий процесс образу- ют такие его стадии, как: инициатива по созданию правового ак- та; создание проекта правового акта; обсуждение проекта право- вого акта; дополнение, изменение или уточнение проекта право- вого акта; принятие правового акта; издание правового акта
1
А. С. Пиголкин несколько уточняет эту схему правотворческого процесса, выделяя на этапе подготовки проекта нормативного ак- та: принятие решения о подготовке проекта; предварительные ра- боты, предшествующие составлению текста проекта; подготовку первоначального текста проекта; предварительное обсуждение проекта; обработку и редактирование проекта нормативного акта
2
На взгляд В. В. Лазарева и С. В. Липень, правотворческий процесс складывается из следующих стадий: правотворческая
(законодательная) инициатива; решение компетентного органа о необходимости издания акта; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресатов
3
А. В. Мелехин в системе стадий правотворчества выделяет: законодательную инициативу, решение комплекса задач о необ- ходимости издания акта; подготовку концепции и проекта; об- суждение проекта; принятие; опубликование
4
Девять последовательных этапов подготовки проектов норма- тивных правовых актов называет Ю. Г. Арзамасов. В их числе: сбор, изучение, анализ материалов и сведений, относящихся к регулируемым общественным отношениям; разработка концеп- ции нормативного акта (определение цели издания акта, обосно- вание основных его положений, оценка возможностей альтерна- тивного урегулирования, ожидаемый результат принятия акта); составление плана-проспекта нормативного акта и плана- графи- ка его подготовки; разработка вариантов проекта; доработка про- екта с учетом поступивших замечаний и предложений; комплекс- ная оценка проекта и подготовка окончательного варианта; визи- рование и согласование проекта нормативного акта; представле-
1
Керимов Д. А. Свобода, право и законность. М., 1960. С. 157—163.
2
Общая теория права. С. 208—215.
3
Теория государства и права / под ред. В. Я. Кикотя, В. В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 324—325.
4
Мелехин А. В. Указ. соч. С. 305.
36 ние проекта на подпись; государственная регистрация ведом- ственного нормативного акта
1
А. М. Сырых в качестве стадий правотворческого процесса рассматривает: принятие решения о внесении изменений в дей- ствующую систему права; подготовку проекта нормативного правового акта; рассмотрение проекта правотворческим органом; обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъ- ектами; принятие нормативного правового акта; опубликование нормативного правового акта
2
В Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти
3
законопро- ектная работа представлена такими его этапами: разработка концепций законопроектов; подготовка текстов законопроектов; согласование текстов законопроектов с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти; получение правового заключения Министерства юстиции Рос- сийской Федерации о соответствии законопроекта Конституции
Российской Федерации, федеральному законодательству, прави- лам юридической техники; доработка (при необходимости) законопроектов и сопроводи- тельных документов; подготовка пояснительных записок, финансово-экономических
(социально-экономических) обоснований законопроектов; представление законопроектов в Правительство Российской
Федерации; организационное и информационное сопровождение законо- проектов при их рассмотрении в палатах Федерального Собрания
Российской Федерации; подготовка и представление в Правительство Российской
Федерации проектов заключений, официальных отзывов и по- правок Правительства Российской Федерации по рассматривае- мым в палатах Федерального Собрания Российской Федерации законопроектам;
1
Арзамасов Ю. Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000. С. 35—42.
2
Сырых В. М. Теория государства и права : учебник. М., 2004. С. 226.
3
Утверждены приказом Министерства юстиции Российской Федерации
№ 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Пра- вительстве Российской Федерации № 51 от 10 января 2001 года // Кодекс : электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru (дата обращения: 16.05.2017).
37 сбор, учет, систематизация информационных и аналитических материалов, относящихся к законопроектной работе.
Анализ приведенных и иных точек зрения на структуру право- творческого процесса позволяет сделать вывод, что различия в основном касаются степени детализации и конкретизации техно- логических фаз.
На полноте и завершенности правотворческого процесса ска- зываются также вид принимаемого правового акта, закон это бу- дет или подзаконный акт, и характер компетенции правотворче- ского органа.
Скажем, этот процесс в Государственной Думе Федерального
Собрания Российской Федерации начинается лишь со стадии внесения на ее рассмотрение законодательной инициативы.
Безусловно, разнятся по своему содержанию делегированное, ведомственное и локальное правотворчество. Свои особенности имеет форма принятия нормативного правового акта посредством референдума.
Вместе с тем вряд ли было бы правильным придавать самодо- статочный характер процедурным и техническим моментам правотворчества, например таким, как составление плана- графика, подготовка либо редактирование проекта нормативного правового акта.
Равным образом не вполне обоснованным представляется включение в структуру правотворческого процесса этапа право- вого информирования или реализации нормативного правового акта. В этом случае речь идет не о проекте, а о действии уже при- нятого нормативного правового акта.
Несправедливо и неоправданно недооценивается в процессе правотворчества значение работы, связанной с проведением экс- пертизы проектов нормативных правовых актов, и в первую оче- редь правовой экспертизы. На сегодня это уже стало правилом, когда принимаемый государственным органом документ прохо- дит обязательную экспертную юридическую оценку, а порой и неоднократно. Работа эта достаточно сложна и имеет свои опре- деленные особенности содержания и формы.
С учетом названного, на наш взгляд, любому правотворческо- му процессу присущи следующие четыре фазы: правовой мониторинг (выявление потребности в нормативном регулировании); подготовка проекта нормативного правового акта; экспертиза проекта нормативного правового акта; принятие нормативного правового акта.
38
В зависимости от поставленных познавательных, учебных или аксиологических целей перечень данных стадий может сужаться либо дополняться.
Далее будут рассмотрены три стадии правотворческого про- цесса: правовой мониторинг (выявление потребности в норма- тивном регулировании); подготовка проекта нормативного пра- вового акта; экспертиза проекта нормативного правового акта. В реализации этих стадий принимает участие наибольшее количе- ство участников правотворческой деятельности.
§ 2. Правовой мониторинг, прогнозирование
и планирование правотворческой деятельности
Правовой мониторинг. Мониторинг нормативных правовых актов как систематическую, комплексную деятельность по анали- зу, оценке, обобщению и прогнозу состояния законодательства можно классифицировать по различным основаниям.
По стадиям проведения правовой мониторинг делится: на процессуальный мониторинг— контроль обеспечения и за- крепления важных элементов подготовки, создания, принятия и введения в действие нормативных правовых актов; производственный мониторинг— осуществление контроля в ходе дополнения, изменения и отмены действующего норматив- ного правового акта; системно-структурный мониторинг— выявление связей кон- тролируемого нормативного правового акта с уже действующими нормами по идентичным общественным отношениям; контекстный мониторинг — измерение изменений в механиз- ме регулирования отношений, затронутых контролируемым нор- мативным правовым актом, оценка его эффективности в системе правового регулирования, оценка акта с учетом ожидания право- применителей и исполнителей нормативно-правового акта.
Правовой мониторинг, будучи сложным и многосторонним явлением, имеющим разнообразное видовое деление, выступает в качестве специальной вспомогательной юридической деятельно- сти, обеспечивающей правотворчество. Это процесс, который начинается с анализа определенной идеи, и сама работа, направ- ленная на подготовку совершенных по форме и содержанию нормативных правовых актов и иных документов, в ходе приме- нения которых воплощаются в современную действительность нормы права — абстрактные правила поведения, не конкретизи- рованные к определенному случаю и субъекту.
39
Итак, правовой мониторинг представляет собой деятельность, включающую функции наблюдения, сбора, изучения, анализа, контроля касающихся регулируемого вопроса актов законода- тельства и других нормативных документов, материалов научных исследований, положительной и негативной практики примене- ния действующих актов, иных аналитических, статистических, служебных материалов, социологических исследований о состоя- нии законодательства. К правовому мониторингу относятся функции планирования и прогнозирования действия тех или иных нормативных правовых актов.
Перечисленные функции правового мониторинга в обязатель- ном порядке должны быть нормативно регламентированы.
Функции мониторинга в правотворческом процессе реализу- ются посредством последовательно осуществляемых трех стадий: подготовительной, основной, заключительной.
Подготовительная стадия предполагает следующие этапы.
Определение объекта мониторинга. С учетом правотворче- ской цели определяется нормативный правовой акт или проект нормативного правового акта, относящийся к определенной от- расли права.
Определение и конкретизация цели мониторинга, выбор его
вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения.
Определение круга субъектов мониторинга. Это могут быть законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, ин- ституты гражданского общества, другие субъекты. Устанавлива- ются их полномочия по проведению мониторинга, определяется круг должностных лиц, ответственных за его проведение.
Разработка программы и плана проведения мониторинга осуществляется после выполнения вышеперечисленных меро- приятий и является заключительным этапом подготовительной стадии мониторинга в процессе правотворчества.
Основная стадия предполагает следующие этапы.
Сбор информации о нормативных правовых актах. Необхо- димо собрать весь нормативный и информационный массив, от- носящийся к выбранному объекту мониторинга, включая подза- конные акты, в том числе и ведомственные, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и местного са- моуправления. На данном этапе собираются монографии, науч- ные статьи, доклады и т. п. в определенной области знаний, про- водится контент-анализ прессы.