Файл: Правотворческая деятельность субъектов российской федерации.pdf

40
Проведение мониторинговой экспертизы нормативного пра-
вового акта (проекта). Мониторинговая экспертиза включает прежде всего правовую экспертизу на предмет соответствия ис- следуемого нормативного правового акта международным нор- мам, Конституции Российской Федерации и федеральному зако- нодательству, согласованности правового акта с иными норма- тивными правовыми актами и соответствия правилам правотвор- ческой юридической техники. В ходе экспертизы также: определяются сферы общественных отношений, которые ре- гулируются анализируемым нормативным правовым актом; устанавливается круг правоприменителей, их полномочия по применению норм права, предусмотренных данным норматив- ным правовым актом; определяется потребность в принятии нормативных правовых актов в развитие данного нормативного правового акта; анализируются принятые в субъекте Российской Федерации и органах местного самоуправления нормы изучаемого законода- тельства.
Затем проводится лингвистическая экспертиза, в ходе которой осуществляется оценка соответствия текста анализируемого нор- мативного правового акта нормам русского юридического языка.
На данном этапе правового мониторинга следует учитывать также результаты социологических экспертиз, проводимых структурами гражданского общества. Кроме того, при необходи- мости следует провести специализированные экспертизы: финан- сово-экономическую, экологическую, гуманитарную, технологи- ческую, криминологическую и в обязательном порядке антикор- рупционную экспертизу нормативного правового акта.
Такое многообразие экспертиз указывает на необходимость упорядочения данного вида деятельности. В этой связи возникает проблема подготовки и принятия концепции экспертной полити- ки в области правотворчества
1
После перечисленных экспертиз необходимо провести оценку нормативного правового акта, в ходе которой оценивается его качественные показатели исходя из таких критериев, как эффек- тивность и целесообразность принятия. В этих целях использу- ются следующие методы.
Сбор и анализ данных контроля за исполнением анализируемо-
го нормативного правового акта:
1
См. подробнее: Правотворчество и технико-юридические проблемы форми- рования системы российского права в условиях глобализации : сб. ст. / под общ. ред. С. В. Полениной, В. М. Баранова, Е. В. Скурко. Н. Новгород, 2007. 278 с.

41 определение участников правоотношений, деятельность кото- рых регулируется нормативным правовым актом; установление перечня критериев оценки деятельности субъектов правоотношений, регулируемых нормативным правовым актом; изучение заключений, судебной практики, прокурорской ста- тистики, данных правоохранительных органов и иной статисти- ческой отчетности по исследуемым правоотношениям.
Проведение социологических исследований по реакции обще-
ства на нормативный правовой акт: разработка задания на проведение социологического исследо- вания; выбор способа его проведения; разработка и рассылка участникам отношений перечня анкет социологического исследования; сопровождение социологического исследования; сбор и систематизация, сопоставление и анализ полученных данных.
Проведение статистических обследований:
определение перечня необходимых статистических данных по исследуемому нормативному правовому акту; установление субъектов, группы правоотношений, для иссле- дования которых необходимо получить статистические данные; обработка и анализ статистических данных о действии норма- тивного правового акта.
Сбор, обобщение и анализ правоприменительной практики:
получение информации от представителей органов исполни- тельной власти по вопросам применения и исполнения норма- тивного правового акта; проведение встреч, совещаний и конференций по вопросам практики применения нормативного правового акта; определение степени исполнения правоприменителями анали- зируемых правовых норм; определение соответствия полученной по запросам информа- ции фактическому положению дел об исполнении нормативного правового акта; выявление и анализ проблем, возникающих у правопримени- телей в ходе исполнения нормативного правового акта, и подго- товка мероприятий по устранению этих проблем.
Заключительная стадия предполагает следующие этапы.
Обобщение выводов. На этом этапе устанавливается статус ре- зультатов мониторинга. При этом выводы проведенного исследо- вания могут формулироваться как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти либо органам мест-

42 ного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям. Выводы могут содержать различные формы и ме- тоды реагирования: внесение изменений в законодательство, кор- ректировка правотворческой практики, проведение изменений в структуре органов государственной власти и местного само- управления и т. п.
Оформление результатов мониторинга. Итоги проведенного мониторинга оформляются в виде обобщающего документа (от- чет, аналитическая записка, справка, заключение), в котором со- держатся анализ и оценка рассматриваемого нормативного пра- вового акта, анализ сложившейся правоприменительной практи- ки, связанной с применением и исполнением данного норматив- ного правового акта, рекомендации, предложения по проведению организационных мероприятий, совершенствованию и развитию законодательства в исследованной сфере.
Внесение предложений по совершенствованию законодатель-
ства. По результатам мониторинга государственным служащим законодательных и исполнительных органов государственной вла- сти и местного самоуправления следует составлять специальные сводные материалы, основные положения которых могут вклю- чаться в ежегодное планирование правотворческой деятельности.
Информирование о результатах мониторинга. На материалы мониторинга должен распространяться принцип информацион- ной открытости. Информирование о результатах проведения пра- вового мониторинга включает: публикацию результатов мониторинга в средствах массовой информации; размещение информации о результатах мониторинга на офи- циальных сайтах государственных органов в сети «Интернет».
Данная техника проведения мониторинга в отдельных случаях может быть дополнена и факультативными стадия.
Функции мониторинга следует начинать реализовывать еще на предварительном этапе правотворчества, но наибольшая нагрузка должна ложиться на стадию разработки проектов правовых до- кументов, законов и подзаконных актов, конкретизирующих и детализирующих соответствующие нормы, а в дальнейшем должно осуществляться постоянное мониторинговое наблюдение и за состоянием законодательства, и за применением норматив- ных правовых актов. Данная деятельность должна проводиться планомерно и основываться на комплексной методологии в целях оптимизации не только правотворчества, но и действия всех эле- ментов механизма правового регулирования.

43
Наиболее значительный результат в процессе правотворчества достигается, когда подготовке проекта нормативного правового акта предшествует разработка его концепции. Данная стадия предваряет не менее сложный период, связанный с разработкой проектов нормативных правовых актов, направленных на регули- рование разнообразных отношений в обществе.
В процессе мониторинга, реализовываемого при оценке кон- цепции нормативного правового акта, необходимо выявить сле- дующие моменты: отвечает ли концепция требованиям норм международного и российского права; отражает ли концепция нормативного правового акта основ- ную идею законодателя; учтены ли современные научные концепции и мнения право- применителей по данной проблеме; внедрен ли положительный зарубежный опыт аналогичного правового регулирования; указаны ли возможные альтернативы правового регулирова- ния исследуемых общественных отношений; представляет ли собой концепция определенный, логически оформленный план для законодателя; правильно ли определен предмет будущего правового акта, сформулирована причина его принятия, цели и задачи; верно ли отражены существующие «пробелы» в определенной сфере правового регулирования; указаны ли в содержании концепции способы решения суще- ствующей правовой проблемы; определяет ли концепция нормативного акта основные поло- жения плана его правоприменения; указаны ли в концепции политические, экономические и иные прогнозы предполагаемых последствий применения разрабатыва- емых правовых норм
1
Данная методика позволяет говорить о том, что главными функциями, осуществляемыми в процессе мониторинга концеп- ций правовых актов, являются анализ, прогнозирование и моде- лирование.
Правовое прогнозирование в правотворческой деятельно-
сти. Правовое прогнозирование — один из видов социального прогнозирования. В теории правового прогнозирования рассмат-
1
Смирнов Л. В. Законотворческая техника в современной России : учеб.- метод. пособие. М. ; Тула, 2006. С. 34.

44 риваются его уровни, виды, цели, задачи, функции, принципы, основной инструментарий.
Состояние действующего российского законодательства ха- рактеризуется недостаточной системной сбалансированностью, противоречивостью, пробельностью. Это определяет необходи- мость актуализации работы по прогнозированию развития и со- вершенствования правовой системы Российской Федерации. В законотворческой деятельности стадия прогнозирования как не- обходимый ее элемент находится на низком уровне. В научной литературе при характеристике критериев, необходимых для принятия решения о начале работы по модификации правовой системы, фактор правового прогнозирования практически не вы- деляется, несмотря на его важную организационно-управ- ленческую значимость
1
«Техника прогнозов управления социальными процессами до сих пор развивается преимущественно в экономической полити- ке»
2
. Законодатель, не «вооруженный» прогностической право- вой идеологией, нередко не может своевременно отреагировать на возникающие правовые вызовы в общественном строе или ре- агирует неадекватно, совершая ошибки, односторонне «абсолю- тизируя» социальную значимость негодных объектов норматив- но-правового регулирования или, напротив, игнорируя прогрес- сивные, новые социально-правовые тенденции в эволюционной динамике общественных процессов, принимая поспешные не от- вечающие современности решения.
Всю правотворческую деятельность, являющуюся по своему системному характеру интеграционной, необходимо поставить на прочный научный фундамент, который не может быть таковым без подлинно научного прогнозирования — основополагающего векторного ингредиента проектирования, подготовки и принятия законодательных актов
3
Прогнозирование, профессионально и методологически пра- вильно организованное, заставляет оглянуться на правовое про- шлое (отечественное и зарубежное), детерминирующее своим опытом правовое настоящее, руководствуясь знанием законов природы и объективных причинно-следственных факторов обще-
1
См. подробнее: Власенко Н. А. Законодательная технология. Теория. Опыт.
Правила : учеб. пособие. Иркутск, 2001. 144 с.
2
Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : науч.-практ. по- собие / А. А. Алейкин [и др.] ; отв. ред. Р. Ф. Васильев. М., 2000. 320 с.
3
См. подробнее: Власенко Н. А., Стародубцев С. В. Основы теории юриди- ческих документов. М., 2006. С. 56—57.

45 ственного развития, прогностически-модельно предварить пер- спективы проектируемой законодательной легитимации управ- ленческих новаций, эффективность такой легитимации и ее соци- альные последствия. Как справедливо подчеркивают ученые, предвидение последствий принятия и действия того или иного закона — один из важнейших критериев качества законотворче- ской деятельности
1
Еще в Древнем Риме в качестве ключевой выступала формула:
«Lex prospicit, nonrespicit» («Закон смотрит в будущее, а не в прошлое»). Являясь одним из способов опережающего отражения действительности, законотворческая деятельность выражается в умении мысленно представить определенные социальные явле- ния, которые могут наступить в будущем. Чем всестороннее и полнее законодатель способен «предвидеть будущее, тем эффек- тивнее и долговечнее будет действовать принятый закон»
2
Научное прогнозирование как таковое весьма различно по своей функциональной направленности: это и предположение
(мысль основанная на вариативности), и предугадывание (догад- ки о том, что должно произойти, основанные на определенном жизненном опыте или специальных исследованиях), и предсказа- ние (заключение на основании имеющихся данных о предстоя- щем развитии событий или явлений), и предвидение (вывод, сде- ланный на основании изучения тех или иных фактов, данных, как может или должно пойти дальнейшее развитие чего-либо). На том или ином предположении, предугадывании, предсказании, предвидении, предчувствии, в сущности, основывается вся чело- веческая деятельность.
В период после 2010 года исследования в сфере правового про- гнозирования заметно активизировались. Традиционно данной те- матике продолжает уделяться особое внимание в работах по со- циологии права
3
. Развивается такое насущное в современных усло- виях направление, как международно-правовое прогнозирование.
Прогнозирование имеет существенное значение для внешней по- литики, так как установление внешнеполитических целей и их успешная реализация невозможны без футуристических прогно- зов. В целом правовое прогнозирование способствует осознанию
1
Вишневский А. Ф., Дмитрук В. Я. Теория и практика подготовки проекта нормативного правового акта. М., 2005. С. 98—101.
2
Хабриева Т. Я. Конституционная реформа в современном мире : моногра- фия. М., 2016. 318 с.
3
Лапаева В. В. Социология права. 2-е изд. М., 2016. 574 с. (Краткие учебные курсы юридических наук).

46 государствами своих долговременных интересов, определяет пра- вовую культуру и уважение к международному праву.
Научные исследования в области правового прогнозирования можно условно разделить на два актуальных направления: обще- теоретические и прикладные, которые тесно связаны между со- бой. Концептуальные основы прогнозирования в виде фундамен- тальных ценностных научных обобщений вырабатываются на основе конкретных «эмпирических» данных о состоянии объекта прогнозирования или системного взаимодействия таких объектов в реальной жизни. В свою очередь, прикладные проблемы право- вого прогнозирования не могут быть эффективно разрешены без методологической поддержки научной теории.
В нормативных правовых актах термин «прогнозирование», как правило, используется в экономическом значении. Так, согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ
«О государственном прогнозировании и программах социально- экономического развития Российской Федерации» (ныне утра- тившего силу
1
) государственное прогнозирование социально- экономического развития Российской Федерации — это система научно обоснованных представлений о направлениях социаль- но-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного про- гнозирования социально-экономического развития используют- ся при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства.
В соответствии с пришедшим ему на смену Федеральным за- коном от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планиро- вании в Российской Федерации» «прогнозирование — деятель- ность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально- экономического развития, об угрозах национальной безопасности
Российской Федерации, о направлениях, результатах и показате- лях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образова- ний» (ч. 5 ст. 1).
1
Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от
28 июня 2014 г. 172-ФЗ, вступившего в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования (опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) 30 июня 2014 г.).

47
На нормативном уровне затрагиваются также вопросы прогно- зирования чрезвычайных ситуаций, развития той или иной сферы экономики, науки и др.
Законотворческая практика субъектов Российской Федерации идет по пути принятия законов о государственном прогнозирова- нии и программах социально-экономического развития. Такие законы были приняты в 38 субъектах Российской Федерации, од- нако в восьми из них в настоящее время признаны утратившими силу (Республики Удмуртия, Коми, Приморский край, Астрахан- ская область, Владимирская область, Волгоградская область, Ир- кутская область, Чукотский автономный округ). Законы субъек- тов Российской Федерации о прогнозировании и программах соци- ально-экономического развития продолжают действовать в Рес- публиках Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ин- гушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия,
Мордовия, Тыва, Хакасия, Чечня, в Алтайском крае, Красноярском крае, Амурской, Вологодской, Ивановской, Костромской, Мур- манской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Сара- товской, Тверской, Ульяновской, Челябинской областях, Коряк- ском и Ямало-Ненецком автономных округах. Наряду с этим около
50 субъектов Российской Федерации приняли нормативные акты в сфере прогнозирования чрезвычайных ситуаций
1
Прикладные юридические науки, в частности криминология и криминалистика, используют прогнозирование как научный ме- тод в основном в его социологическом смысле. В экономике ис- пользуются категории финансового, но не правового прогнозиро- вания. Правовой аспект прогнозирования, как наиболее сложный для изучения, нередко остается без должного научного внимания.
Это объясняется тем, что правовое прогнозирование подразуме- вает при его проведении межотраслевой подход, учитывающий множество факторов статики и динамики правовой сферы.
В самых общих чертах правовой прогноз представляет собой вариативное научное предвидение будущего состояния той или иной сферы правового регулирования или отдельных ее элементов.
В числе основных признаков правового прогнозирования можно назвать: направленность на оценку будущего состояния правовой сферы или отдельных ее элементов, вариативность, научность, многофакторность и многоуровневость правового прогнозирования, достоверность и объективность.
1
См. подробнее: Нормотворческая юридическая техника / под ред.
Н. А. Власенко. М., 2013. С. 57—58.

48
Наиболее общими задачами правового прогнозирования являются: определение наиболее вероятностного развития конкретной сферы общественно-правовых отношений как в краткосрочной, среднесрочной, так и в долгосрочной перспективе; выявление наиболее социально оправданных вариантов разви- тия правовой сферы и повышение качества и эффективности за- конодательства и практики его применения; предотвращение ошибок в правовом регулировании.
Правовое прогнозирование базируется в большей степени на теории факторов. В общенаучном значении «фактор» — это при- чина, движущая сила анализируемого процесса, определяющая его характер или отличительные черты; момент, существенное обстоятельство в каком-либо явлении. В юридическом смысле термином «фактор» обозначаются причины, движущие силы воз- никновения и развития правовых норм. Социальным фактором правотворческой деятельности следует считать значимые явления общественной жизни, воздействующие на выявление потребно- сти в правовом регулировании, на разработку, принятие, измене- ние или отмену закона, на его нормативное содержание.
Факторы развития правовой системы можно подразделить на постоянные и временные, позитивные и негативные, объективные и субъективные, что важно учитывать при проведении каждого прогнозного исследования. Все факторы неразрывно связаны между собой.
Основная цель правового прогноза — предопределить такие пути развития правовой системы государства в будущем, которые бы минимизировали действие негативных факторов принятия новых правовых актов и способствовали повышению качества и эффективности правового регулирования общественных отноше- ний в целом
1
. При этом необходимо иметь в виду, что правовой прогноз должен быть тесно связан с иными специальными вида- ми социального прогнозирования (социологическим, экономиче- ским, экологическим, техническим, культурологическим, поли- тологическим и др.).
Объектами правового прогнозирования могут быть: правовая система государства в целом, отдельные отрасли права, правовые институты, законы, формы правотворческой и правопримени- тельной деятельности органов государственной власти и местно- го самоуправления, формы и деятельность политических партий
1
См. подробнее: Нормография: теория и технология нормотворчества : учеб. для бакалавриата и магистратуры / под ред. Ю. Г. Арзамасова. М., 2017. 460 с.