Файл: Правотворческая деятельность субъектов российской федерации.pdf

49 и иных институтов гражданского общества, результаты правово- го мониторинга, динамика отношения граждан к праву.
Правовое прогнозирование в сфере правотворческой деятель- ности, мотивационно предопределяющее векторные параметры и управленческие потенции права, при надлежащей методической организованности, в конструктивном взаимодействии со специа- листами иных отраслей научного знания способно обеспечить:
1) необходимую научную альтернативность, реалистическое, системно-комплексное, достоверное прогностическое обдумыва- ние, исследование многовариантных аспектов будущего;
2) постижение объективных общественных потребностей, практической ценности исследования объектов прогнозирования;
3) всесторонний оценочный учет различных социальных фак- торов, детерминирующих нормативный характер прогностиче- ских решений, их временную дистанцированность;
4) научную обоснованность правового проектирования, про- граммирования, планирования, правовых методов, приемов, спо- собов государственного управления
1
Без научного прогнозирования невозможна нормальная управ- ленческая деятельность в системе государственного управления.
Это особенно касается правотворческой деятельности как дея- тельности, отражающей определенные нормативно-правовые по- требности общественного строя, как деятельности оценочной, созидательной, преобразующей.
Особое значение имеет методически правильная организация правового прогнозирования.
Правовой прогноз, как всякий прогноз социальных явлений, как правило, многовариантен и включает в себя три уровня: мо- нопроект, мультипроект и мегапроект
2
. Применительно к право- творческой деятельности: монопроект — это прогностическая модель отдельного норма- тивного акта или какой-то его отдельной части; мультипроект — это комплексный проект, анализирующий прогностическую модель группы взаимосвязанных норматив- ных актов; мегапроект — это прогностическая модель развития, совер- шенствования ряда отраслей права или всей правовой системы государства.
Названные уровни прогностической деятельности предпо- лагают использование множества методов, как общенаучных
1
Нормотворческая юридическая техника. С. 89.
2
Шувалов И. И. Теория законотворчества. М., 2006. 208 с.

50
(анализ, синтез, индукция, дедукция, диалектический), так и
специальных.
Как указывает Ю. А. Тихомиров, правовое прогнозирование осуществляется с помощью общенаучных и частнонаучных ме- тодов, которые можно разделить на группы: сравнительно- правовые методы, статистические методы, методы экспертных оценок, сценарные методы, методы правового эксперимента
1
Сравнительно-правовой метод позволяет выявить основные тенденции и особенности развития объекта правового прогнози- рования в конкретной стране, на международном уровне путем сравнения количественных и качественных характеристик не- скольких объектов прогнозирования в их динамике и установле- ния искомых тенденций развития.
Статистические методы основаны на обработке количе- ственной информации и направлены на выявление закономерно- стей развития объекта прогнозирования (метод экстраполяции, метод интерполяции).
Методы экспертных оценок предполагают использование в правовом прогнозном исследовании оценочных отчетов экспер- тов-специалистов в области права или в иной сфере знаний, в ко- торой будет «работать» анализируемый правовой акт (интервью, анкетирование, «мозговой штурм», экспертное заключение и др.).
Значительным недостатком метода экспертных оценок является то, что он опирается на субъективное мнение экспертов и точ- ность экспертных оценок зависит от профессионализма и непред- взятости опрашиваемых специалистов.
Сценарный метод предполагает построение нескольких аль- тернативных сценариев-моделей развития объекта правового прогнозирования под воздействием анализируемого правового акта, отражающих его существенные признаки. Основой должен служить статистический материал, отражающий качественный и количественный аспекты исследуемых процессов и явлений.
Метод правового эксперимента заключается в том, что в за- ранее определенных условиях места и времени вводится в дей- ствие анализируемый правовой институт, ведется наблюдение за его воздействием и на основании полученных данных делается вывод о возможности распространения полученного опыта на всю территорию государства.
Все методы правового прогнозирования системно взаимосвя- заны между собой, нередко результаты одного метода становятся
1
См. подробнее: Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой сфере //
Журнал российского права. 2014. № 3. С. 5—16.

51 основой для использования другого, наиболее точный результат дает научно обоснованное сочетание разных методов и приемов.
Применение при изучении объекта правового прогнозирова- ния научно обоснованных методов правового прогнозирования может служить гарантией обеспечения объективности результа- тов такого прогнозирования, возможности эффективного исполь- зования полученных результатов в правотворческой и правопри- менительной деятельности государства.
Планирование правотворческой деятельности. Значитель- ное место в правотворческой деятельности занимает ее плано- мерность. Применительно к правотворческой деятельности пла- нирование может быть определено как специальная форма дея- тельности субъектов правотворчества, которая заключается в применении средств, способов, приемов воздействия на обще- ственные отношения, «объективно нуждающиеся в определенно- го рода правовой регламентации, в управлении со стороны госу- дарственных структур»
1
Техника планирования правотворческой деятельности, будучи составной частью юридической техники, являет собой систему особых правил, применимых при разработке плановых докумен- тов в сфере правотворчества. Эти правила весьма разнообразны и поэтому не могут быть нормативно закреплены.
К наиболее существенным из них относятся унификация плано- вых документов и их формализованность (реквизиты, структурные элементы, порядок перечисления планируемых объектов и др.).
Планирование правотворческой деятельности органов госу- дарственной власти и местного самоуправления может быть представлено текущими и перспективными планами.
Перспективное планирование сосредоточено на стратегиче- ском правовом результате деятельности органа государственной власти исходя из его функции структурного элемента государ- ственной власти. В этом значении планирование рассчитано на длительную перспективу и ориентировано как на актуальные, так и потенциальные потребности развития общественного строя.
Текущее планирование связано как с детализацией отдельных элементов перспективного планирования, так и решением «неожи- данно возникающих проблем», требующих правового вмешатель- ства. Одной из особенностей текущего планирования является то, что составление плана в этом случае производится непосредствен- но органом государственной власти, его реализующим.
1
Парламентский глоссарий / авт.-сост. А. Х. Саидов, Т. Я. Хабриева. М.,
2008. 352 с.

52
Перед субъектами правотворческой деятельности (законода- тельный (представительный) орган Российской Федерации, Пре- зидент Российской Федерации, Правительство Российской Феде- рации, органы исполнительной власти Российской Федерации, представительный орган субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления) стоит задача в рамках собствен- ного текущего планирования интегрировать плановые мероприя- тия в общую систему действий по достижению основной цели — создание прочной правовой основы Российской Федерации.
С точки зрения эффективности планирования существенное значение имеет вопрос о формировании перспективного плана правотворческой деятельности. В контексте современности пер- спективное планирование, которое некоторыми учеными спра- ведливо называется «сферой высоких технологий», приобретает большой научный и практический интерес.
Раскрытие комплексной природы перспективного планиро- вания определяется выдвижением в качестве первоочередной проблемы установления правильных пропорций между общим характером плана и его детализацией. Излишне детализирован- ный план создает сложности при анализе и контроле его факти- ческого состояния.
В современных условиях многоуровневого целевого планиро- вания (краткосрочное, среднесрочное, долгосрочное) решить про- блему синхронизации по срокам планирования правотворческой деятельности и социально-экономического развития государства практически невозможно. Оптимальным можно признать форми- рование перспективного плана правотворческой деятельности не с конкретными сроками, а с не определенным точно периодом дей- ствия. Корректировка плана в этом случае производится за счет вносимых правопредложений о подготовке и принятии норматив- ных правовых актов с предполагаемым сроком реализации этих правопредложений. Рационализм такого типа планирования за- ключается в том, что им создаются условия, позволяющие право- вому регулированию «не отрываться» от изменения общественных отношений, а, модифицируясь одновременно с ними, способство- вать их своевременному развитию. Непрерывное планирование гарантированно обеспечивает своевременное «правовое реагиро- вание государства» без определения каждый раз новых целей и направлений правотворческой деятельности на основании соци- ально-экономического планирования и тех изменений, которые происходят как в мире, так и экономике, и политике России.
Основу планирования всей правотворческой деятельности со- ставляет план законопроектных работ законодательных (предста-

53 вительных) органов всех уровней. Планирование законодатель- ной деятельности имеет свои особенности, обусловленные спе- цификой этой деятельности, которая заключается в том, что в ка- честве планируемого объекта выступают законы, т. е. норматив- ные правовые акты, имеющие основополагающее значение по своей юридической природе и рассчитанные на длительный срок правового регулирования. Несомненно, при осуществлении пла- нирования правотворческой деятельности необходимы согласо- вание интересов государства и гражданского общества и коорди- нация их действий в сфере правотворчества.
В настоящее время законодательная деятельность государства осуществляется на основании примерной программы законопро- ектной работы Государственной Думы, принятой на период те- кущей сессии палаты
1
. В субъектах Российской Федерации такое планирование предусматривается аналогичным образом
2
. Про- грамма формируется из законопроектов и законопредложений, в отношении которых уже ранее состоялось решение о принятии их к рассмотрению парламентом. Существенным недостатком тако- го вида планирования является то, что такой принцип формиро- вания плана не позволяет выявить и закрепить реальный приори- тет конкретного закона в правовом регулировании общественных отношений. При определении приоритетности включаемого в программу законопроекта за основу берется не его «обществен- ная актуальность», а обусловленная функционально-бюро- кратическим назначением иная потребность первоочередного рассмотрения палатами Федерального Собрания.
Планы правоподготовительных работ органов государственной власти, включая законодательные (представительные) органы вла- сти субъектов Российской Федерации, наряду с перечнем актов, полномочие на издание которых имеется у соответствующего ор- гана, могут предусмотреть подготовку проектов нормативных пра- вовых актов, осуществляемую органами государственной власти в порядке реализации своего права на законодательную инициативу.
1
О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации : постановление Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации от 22 янв. 1998 г. № 2134-II ГД с изм. и доп.
2
См. напр.: О Регламенте Законодательного Собрания Ленинградской обла- сти : постановление Законодательного Собрания Ленинградской области от
23 апр. 2002 г. № 186 с изм. и доп. // Кодекс : электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru (дата обраще- ния: 05.07.2017).

54
Ведущее место федерального закона предполагает обеспече- ние его правильного соотношения со всеми иными нормативны- ми актами, прежде всего актами, необходимыми для реализации закона. Действующая система правового планирования демон- стрирует немало примеров, когда акты, обеспечивающие приме- нение отдельных положений федерального закона, принимаются спустя продолжительное время после вступления закона в силу или не принимаются вовсе. Например, Федеральный закон от
9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информа- ции о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» вступил в силу с 1 января 2010 года. Это время было дано министерствам, ведомствам, органам местного само- управления для принятия подзаконных актов, регламентирующих информационный обмен с обществом. Однако на 1 января лишь
26 % государственных органов и органов местного самоуправле- ния приняли соответствующие подзаконные акты, тем самым практически «заморозив» действие закона
1
Одна из основных задач техники законодательного планиро- вания в том, чтобы способствовать установлению взаимосвязи планов законопроектных работ, в первую очередь с перспектив- ной государственной программой законодательной деятельно- сти, с планами подготовки подзаконных актов, обеспечивающих реализацию федеральных законов и законов субъектов Россий- ской Федерации.
Важной составляющей планирования правотворческой дея- тельности выступает правовая наука. Эффективность организа- ции данного процесса во многом зависит от того, насколько научно обоснована техника ведения плановых работ, в какой ме- ре она соответствует современным научным представлениям о правилах и принципах планирования этого вида деятельности. В рамках исследования техники планирования наука ставит перед собой задачу выявления факторов, позитивно влияющих на изме- нение негативных тенденций в сфере правотворчества, разработ- ки приемов и способов их нейтрализации. В качестве необходи- мого компонента научного анализа широко применима прогноз- ная оценка, позволяющая выявить имеющиеся пробелы, противо- речия, устарелости правового регулирования, множественность актов, принятых по одному и тому же вопросу.
1
Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муници- пальное право. 2009. № 14. С. 20—23.