Файл: Правотворческая деятельность субъектов российской федерации.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 05.12.2023
Просмотров: 170
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
55
В настоящее время очевидно, что техника планирования правотворческой деятельности требует дальнейшего научного осмысления, накопления практического опыта ее использования в целях повышения эффективности процесса планирования, мо- делирования эффективно действующих правовых норм и созда- ния тем самым условий, которые бы, в первую очередь, мешали частому беспорядочному изменению нормативного материала, обеспечивали его стабильность.
1 2 3 4 5 6
§ 3. Подготовка проекта нормативного правового акта
Подготовка проекта нормативного правового акта начинается в формулирования его идеи и выработки концепции. Право-
творческая идея— это результат мыслительной деятельности, реализованной в определенной нормативной формуле. Следует отличать правотворческие идеи по подготовке нового норма- тивного правового акта, по внесению изменений в работающие нормативные правовые акты, по созданию кодифицированного акта, призванного урегулировать целый комплекс обществен- ных отношений, и т. п.
1
Юридической наукой правотворческая идея традиционно рас- сматривается в контексте правотворческой деятельности. Совре- менными российскими правоведами она трактуется как своеоб- разный прием, посредством которого выполняется задача рацио- нального внедрения результатов познания процессов объектив- ной действительности в сферу проектирования нормативного правового акта
2
. В соответствии с поставленной задачей идея ориентирована на обеспечение результативности принимаемого акта, эффективного развития и действия правовой системы в це- лом. Вследствие целенаправленной правотворческой деятельно- сти используется потенциал идеи как правовой конструкции, спо- собной пополнять правовую систему юридически грамотными, работающими актами и в комплексе с другими правовыми сред- ствами обеспечивать решение проблемы повышения их качества.
Сама возможность установления потребности в нормативном правовом акте еще на стадии его замысла служит заслоном на пути выдвижения необоснованных, малоэффективных инициатив и помогает избегать коллизий между отдельными нормативными
1
Баранов В. М. Концепция законопроекта : учеб. пособие. Н. Новгород,
2003. С. 57.
2
Вишневский А. Ф., Дмитрук В. Я. Указ. соч. С. 34—36.
56 правовыми актами, ошибок в выборе предмета, метода правового регулирования, формы акта.
В юридической литературе идея проектируемого нормативно- го правового акта порой неосновательно отождествляется с его концепцией. От идеи концепцию отличает главным образом то, что она непосредственно связана с самим проектом, соизмерима с ним в основных его параметрах.
Очевидно и другое, что идея, в отличие от концепции, от- нюдь не обязательно должна найти воплощение в нормативной формуле, т. е. быть преобразованной в проект конкретного нор- мативного правового акта. Непременным условием реализации идеи, ее нормативного оформления является установление объ- ективной потребности в нормативном урегулировании того кру- га общественных отношений, которые составляют идейную ос- нову предполагаемого нормативного акта. Иными словами, с необходимой полнотой должно быть выявлено, что в качестве единственно возможной формы реагирования — из числа име- ющихся методов воздействия — в данном случае может высту- пить нормативный правовой акт.
По сравнению с идеей концепция выполняет в процессе правотворчества принципиально иную задачу. Ею определяются общие границы будущей нормативной правовой регламентации, что включает обеспечение совместимости и реализуемости про- ектируемого акта в комплексе с действующими нормативными правовыми актами, точного соблюдения его видовой принадлеж- ности, предметно-содержательной регуляции, нормативно- структурного членения помещаемого в проект правового матери- ала. Разработка концепции осуществляется в рамках правотвор- ческой деятельности, составляя в практическом отношении зна- чительную ее часть. Идея же служит лишь поводом для данного вида деятельности. В ходе реализации идеи создаются условия, содействующие успешному проектированию нормативного пра- вового акта, включая подготовку его концепции
1
Правотворческая стадия, в том числе законотворческая, вклю- чает систему процессуальных действий и операций по подготовке разрабатываемого нормативного правового акта (концепции, ос- новного текста, таблицы поправок, сопроводительных докумен- тов и пр.), тогда как формулирование идеи проекта нормативного акта не предполагает осуществления действий.
1
Баранов В. М. Идея законопроекта // Юридическая техника. 2007. № 1.
С. 29.
57
Сам термин «концепция» (от лат. conception) означает систему взглядов, единое понимание чего-то; определяющий замысел, главную мысль, конструктивный принцип. Концепция проекта нормативного правового акта, если основываться на общем по- нимании данного термина, — это предложение, предполагаемая модель, юридическая конструкция урегулирования фактической ситуации. Проект нормативного правового акта представляет со- бой взаимосвязанное соотношение субъективных юридических прав и юридических обязанностей, полномочий и юридической ответственности, отраженных в концепции документа. Совер- шенство концепции, ее регулятивная логика — показатель каче- ства будущего закона, по большому счету — условие эффектив- ности правового регулирования.
На основе полученных сведений могут быть разработаны две
(и более) концепции будущего нормативного правового докумен- та, причем по замыслу исключающие друг друга. Какой из пред- лагаемых концепций отдать предпочтение, как показывает прак- тика, решают инициаторы правотворческого предложения сов- местно с разработчиками. Например, подавляющее большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая законопроект в первом чтении, высказывают свое отношение к концепции бу- дущего закона.
Концепция проекта должна максимально «предвидеть» строе- ние будущего нормативного правового акта. Последовательность расположения материала — есть условие жизнеспособности не только концепции, но и будущего нормативного правового доку- мента. Правильное распределение правового материала является условием эффективного действия правовых предписаний норма- тивно-правового акта.
С учетом сказанного концепции нормативных правовых актов можно подразделить на два вида: нормативные и «свободные»
1
Нормативные — оформлены с учетом требований к тексту проекта нормативного правового акта (оформления и структуры) и по сути являются упрощенной версией проекта закона, другого нормативного акта.
«Свободные» концепции проектов отличает ненормативный стиль, отсутствие детального членения текста, необходимых гра- фических элементов и др. Как правило, это повествовательное изложение с указанием на то, что будет в том или ином разделе
1
Каргин К. В. Юридические документы. М., 2008. С. 34.
58
(главе, статье), как предлагается урегулировать ту или иную фак- тическую ситуацию, те или иные отношения. Иногда концепции проектов законов могут одновременно содержать нормативные и свободные элементы («смешанные» концепции).
Концепция нормативного правового акта должна содержать структуру будущего проекта, элементами которой должны быть разделы и главы будущего проекта нормативного правового акта.
Содержание каждой главы должно быть раскрыто по принципу, какой нормативный материал следует поместить здесь.
Концепция проекта нормативного акта — начальная стадия подготовки проекта нормативного правового акта, представляет собой модель (образ) будущего правового регулятора. Степень
«совпадения» концепции с проектом нормативного правового акта может быть разной — от общих идей и положений до де- тально прописанных будущих юридических норм.
Концепция нормативного правового акта есть юридический документ, который должен отвечать общим и специальным тре- бованиям, предъявляемым к нормативным правовым документам.
Требование законности — любой нормативный правовой акт по содержанию должен соответствовать общепризнанным нормам и принципам международного права, конституции, нормативным правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу.
Требования законности с точки зрения содержания норматив- ных правовых актов следующие: нормативный правовой акт должен издаваться в пределах компетенции правотворческого субъекта; должны соблюдаться права и свободы человека и гражданина.
Требование соответствия нормам морали. Главную нагруз- ку по регулированию общественных отношений несет право. Од- нако моральные нормы все же являются значимым регулятором в обществе, и с этим надо считаться.
Требование целесообразности. Нормативный правовой акт должен в наибольшей степени отвечать соответствующим инте- ресам (общества, государства, граждан) в реальных условиях, т. е. отвечать требованию целесообразности.
Требование обоснованности — это означает, что норматив- ный правовой акт должен приниматься с учетом объективных и субъективных факторов в соответствии с закономерностями и тенденциями развития общества.
Это требование подразумевает необходимость тщательного ис- следования и учета, в целях надлежащей правовой регламентации, экономических, политических, экологических и других закономер- ностей развития жизни общества, его социальных потребностей.
59
Требование эффективности — это означает, что все цели нормативного правового акта — и ближайшая, и отдаленная, и конечная — выполнены с наименьшим ущербом для различных социальных ценностей, с меньшими экономическими затратами, в наиболее короткие сроки.
Требование своевременности означает, что содержащиеся в нормативном правовом акте правовые предписания должны со- ответствовать времени издания акта, быть необходимыми и важ- ными именно на данном этапе общественного развития.
Требование стабильности нормативного правового акта непременно должно учитываться при его выработке, когда при- нимаются во внимание не только ближайшие по времени резуль- таты правового регулирования, но и возможность решения пер- спективных задач. Однако на практике нормативные правовые акты часто принимаются исходя не из перспективного плана, а из сиюминутной необходимости, что сказывается на качестве нор- мативно-правовой базы.
Требование экономичности. Под экономичностью норматив- ного правового акта понимается соотношение между ценностью полученного вследствие действия акта результата и произведен- ными на его создание затратами. Экономичность предполагает необходимость выявления и применения рационального способа достижения поставленной в акте цели и означает, что получен- ный результат должен дать обществу значительно больше, чем было затрачено времени и средств. Поэтому необходимо пред- ставить экономическое, финансовое обоснование нормативного правового акта, что позволит определить предполагаемые затра- ты и эффективность его действия.
Требование реальности означает выполнимость нормативно- го правового акта, осуществимость его предписаний и выражает- ся в обеспеченности нормативного правового акта материальны- ми, финансовыми, трудовыми, техническими ресурсами, в уста- новлении необходимого количества времени для его выполнения.
Требование
оптимальности.
Необходима выработка наилучшего варианта нормативного правового акта при данных условиях и ресурсах, что отвечает требованию оптимальности.
Процесс оптимизации нормативного правового акта есть са- мостоятельный процесс поиска и применения наилучшей формы правового упорядочения определенного фрагмента социальной жизни, что требует от его разработчиков особых интеллектуаль- ных усилий.
60
Содержание нормативного правового акта должно быть таким, чтобы он был способен принести ощутимый результат в данных условиях.
Требование управленческой эффективности. Всем заинтере- сованным в будущем нормативном правовом акте в первую оче- редь следует оценить достоинство предлагаемой управленческой модели: насколько она социально приемлема, эффективна, пер- спективна, затратна и т. д.
Подготовка текста проекта нормативного правового акта под- чинена определенным требованиям. Их можно подразделить на три группы: тематические требования; логические требования; языковые требования
1
Тематические требования — отвечают за содержание и ре- гулятивную направленность документа. С помощи логических и языковых средств создается текст документа, обеспечивающий его стиль, т. е. его «нормативность». Тематические и логико- языковые требования тесно взаимосвязаны. Первые определяют цель и содержание документа, вторые выступают средством до- стижения цели регулирования.
Тематические требования к подготовке текста проекта норма- тивного правового акта отвечают за организацию сущности бу- дущего нормативного правового акта, его смысловую направлен- ность и обусловливают: в о - п е р в ы х, тему и цели проекта нормативного правового акта. Это требование сводится к определению сферы обществен- ных отношений, регламентируемых разрабатываемым проектом, и установлению пределов правового регламентирования факти- ческих отношений; в о - в т о р ы х, предмет правового регулирования и его пре- делы. При формулировании предмета регулирования могут быть указаны фактические отношения, объекты, случаи, на которые действие нормативного правового акта не распространяется, а также статьи (части, пункты), разделы, которые действуют лишь при определенных условиях, и др.; в - т р е т ь и х, средства правового регулирования обществен- ных отношений, подпадающих под юридическую регламентацию разрабатываемого проекта нормативного правового акта. Выбор средств правового регулирования можно отнести к следующему
1
См. подробнее: Кашанина Т. В. Указ. соч.
61 требованию, представляющему собой правовые способы и прие- мы юридической регламентации общественных отношений. С их помощью достигается необходимый юридический эффект (наде- ление субъективными правами и возложение юридических обя- занностей, установление юридической ответственности и др.).
Средства правового регулирования должны использоваться стро- го по предназначению. Речь идет о соответствии их содержания роли и функциям нормативного акта в правовом регулировании; в - ч е т в е р т ы х, структуру документа. Именно это является главным и определяющим в законе, другом нормативном право- вом акте, что отличает его от иных нормативных документов.
Структурирование текста проекта нормативного правового ак- та (от лат. structure — строение, расположение) есть распределе- ние нормативного правового материала.
В правотворческой практике существуют постоянные элемен- ты строения нормативного правового документа. Хотя и они не всегда имеют место, например, нетипичны в этом плане законо- проекты и проекты нормативных документов о внесении измене- ний и дополнений в действующие акты. Такие проекты имеют своеобразную структуру, самостоятельную логику, что пред- определено их функциями в правовом регулировании. Однако большинство проектов нормативных правовых актов подчиняется общим закономерностям структурирования текста.
Структура нормативных правовых актов обусловлена их со- держанием. Возможными единицами структурной организации текста нормативного правового акта являются заголовок, преам- була, часть, раздел, глава, статья, параграф, пункт, подпункт, аб- зац, примечание, заключительные положения, приложение.
Заголовок — это наименование нормативного правового акта.
Цель заголовка — лаконично отразить основную идею норматив- ного правового акта, его тематику. Заголовок должен отвечать следующим требования: точность. Это означает, что он должен весьма определенно от- ражать содержание закона; формализованность — заголовок должен быть строгим, че- канным, нейтральным, беспристрастным; краткость — заголовок в сжатой форме должен передавать суть нормативного правового акта; оптимальная обобщенность содержания нормативного право- вого акта; емкость. Это требование касается законов, содержание кото- рых настолько многопланово, что каждая его часть вполне может претендовать на автономность.