Файл: Сравнительное административное право.doc

---

Тема 32. Понятие и система источников административного права ФРГ

32.1. Понятие административного права ФРГ.

32.2. Система источников административного права ФРГ.

32.1. Понятие административного права ФРГ

Возникновение и развитие административного права в Германии как самостоятельной отрасли права приходится на первую половину XIX в. В настоящее время ее значение возросло настолько, что практически все социально-экономические «управленческие» отношения регулируются административным правом.

Для того чтобы понять значение административного права в современной Германии, необходимо изучить его систему и основные институты. Понятие административного права связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством социальной системы органов управления. Основоположник германской школы административного права Отто Мейер определил публичное управление «как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства». Пользуясь методом «от противного», другой известный немецкий юрист Вальтер Еллинек определил его как «деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти».

К понятию публичного управления тесно примыкает понятие публично-правовой деятельности, которая регулируется нормами гражданского права (граждане и юридические лица выступают во взаимоотношениях с органами управления в качестве равноправных субъектов). Словарь административного права ФРГ выводит понятие административного права из задач управления и характеризует его как « публичное право», которое не является государственным, конституционным или процессуальным».

В историческом аспекте в Германии принято различать три этапа системы управления:

• 
  период абсолютизма в условиях полицейского государства;
  
• 
  период либерального «правового государства»;
  
• 
  период «общества потребления», «государства планируемой экономики».
  

В противоположность эпохе либерализма, которая ставила перед системой управления задачи ограничения деятельности физических и юридических лиц, помогая государству выполнять роль «ночного сторожа», для современной системы управления характерны «производительные задачи».

---

В условиях научно-технической революции, быстрого роста производительного потенциала характер государства меняется. Социальное государство предполагает приспособление к потребностям сегодняшнего общества, широкомасштабное вмешательство в сферу экономической и социальной жизни, что в свою очередь означает изменения в стиле управления, в выборе средств административного воздействия.

Поскольку административное право Германии до настоящего времени несет на себе отпечаток нормативизма, характерного для эпохи либерального правового государства, принципы социального государства в случае конфликтов должны ставиться во главу угла.

В развитии принципов социального государства, составляющих краеугольный камень современного публичного управления ФРГ и административного права, большую роль играет Социальный кодекс, который действует с 1976 г. Социальное законодательство ФРГ, отрасли которого представляют собой отпочковавшиеся от административного права правовые системы, предусматривает, в частности, право граждан на получение юридической помощи и консультаций по вопросам, относящимся к социальным услугам, устанавливает перечень социальных услуг, порядок их предоставления, а также обязанности учреждений и ведомств, которые их предоставляют.

Конституцией ФРГ наряду с принципом социального государства положен в основу принцип правового государства, что не исключает выполнения административным правом социальной функции. Такое многозначительное утверждение имеет в виду необходимость критического подхода к расширению рамок научного подхода к изучению управления, прежде всего за счет методов, разработанных в последние десятилетия американской наукой управления, в которой теория административного права не играла главенствующей роли.

В настоящее время ФРГ – правовое государство, устанавливающее совершенную защиту прав личности от возможных нарушений со стороны публичного управления. В соответствии со ст. 19 абз. 4 Основного закона (Конституция ФРГ), в случае любого нарушения прав личности со стороны органов публичного управления гражданин ФРГ вправе обжаловать эти действия администрации в установленном юридическом порядке (обращаться в судебные инстанции). С другой стороны, судебные органы, ссылаясь на конституционные положения, обязаны контролировать деятельность учреждений публичного управления, отменяя те решения, постановления и иные нормативные акты администрации, которые противоречат праву и существующим законам.

---

В основу деятельности публичной администрации ФРГ положен также принцип демократии. В условиях решения «производительных задач» эффективная демократия возможна лишь в форме правового государства. В свою очередь решение производительных задач способствует развитию демократии, без которых она была бы неполной. Конституционные положения основаны на принципе демократии, означающей не только «безграничную юридизацию» процесса осуществления публичной власти, но и ограничение этой власти. Во-первых, действия публичной власти не могут выходить за пределы государственной власти, во-вторых, публичное управление ограничено теми областями жизни, куда «недопустимо политическое проникновение», а именно наука, религия, всякого рода идеология, семья и др.

32.2. Источники административного права ФРГ

Источники административного права ФРГ как в формальном, так и в материальном значении можно представить в виде определенной системы, «вершину» которой образуют Основной закон (Конституция) и акты высших представительных органов (бундестага и бундесрата) и нормотворчество органов публичной администрации, включая правительственные органы управления. Особое место занимают решения Федерального административного суда по некоторым вопросам и нормы международных соглашений.

На основании Конституции ФРГ административная деятельность осуществляется на пяти ступенях:

• 
  первая – административная деятельность органов федерации;
  
• 
  вторая – деятельность земельных административных органов;
  
• 
  третья – деятельность администрации округов, находящихся под контролем правительства земель;
  
• 
  четвертая – деятельность администрации районов и городов на уровне районов;
  
• 
  пятая – деятельность администрации общин.
  

Действия (акты) названных органов, имеющие общенормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источники права.

Административная деятельность на уровне первой ступени выражается в нормотворчестве федерального президента, правительства и федеральных учреждений. Президент ФРГ венчает вершину исполнительной власти в стране. Ему предоставлено право назначать и увольнять в отставку федеральных министров, а также предлагать бундестагу кандидатуру канцлера. Кроме того, президент имеет возможность участвовать в заседаниях правительства и, следовательно, в выработке решений (нормативных актов), что усиливает роль президента. Все федеральные чиновники и офицеры назначаются и увольняются президентом по представлению соответствующих ведомств.

---

Федеральное правительство, объединяя и направляя разветвленную сеть исполнительных органов, имеет возможность оказывать влияние на все стороны жизни страны. К компетенции правительства ФРГ относится издание постановлений во исполнение законов, а по ряду вопросов правительство (с согласия бундесрата) может издавать указы, имеющие силу закона. Кроме того, федеральное правительство по соглашению с бундестагом разрешает споры, касающиеся полномочий нижестоящих органов на принятие указов и актов управления. Свои акты управления правительство издает в целях регулирования отношений в хозяйственной и социальной областях.

Федеральное правительство имеет право требовать от всех учреждений, в том числе и от правительственных учреждений земель, предоставления необходимых ему документов. Оно может направлять во все учреждения своих уполномоченных для надзора за законностью. В некоторых случаях бундестаг может делегировать правительству право издавать акты по тем вопросам, которые отнесены к его компетенции (делегированное законодательство).

Федеральное правительство само определяет свой регламент, который нуждается в одобрении Федерального президента (ст. 65 Основного закона). Число членов правительства Основной закон не устанавливает – он только определяет, что федеральное правительство состоит из федерального канцлера и федеральных министров (ст. 62), и что федеральный канцлер должен назначать одного из федеральных министров своим заместителем (ст. 69, абз. 1). Федеральный канцлер избирается большинством голосов членов бундестага по предложению Президента республики.

Важнейшее полномочие федерального правительства – осуществление законодательной инициативы, возможность включать в бюджет новые расходы или допустить их в будущем. Федеральное правительство может с согласия бундестага издавать общие административные предписания, осуществлять наблюдения за выполнением землями федеральных законов в соответствии с действующим правом. Для выполнения этой задачи федеральное правительство может посылать своих уполномоченных в высшие учреждения земель, а с их согласия – и в подчиненные учреждения. В отдельных случаях федеральное правительство может получить на основании федерального закона право давать высшим органам управления земель конкретные указания по выполнению этих законов.

Тема 33. Субъекты административного права ФРГ

---