Файл: Метелев С.Е. - Терроризм и антитеррористическая деятельность. Учебно-методическое пособие - 2006.doc

Дискуссионным и имеющим практический смысл является вопрос о том, какую позицию должны занимать власти в отношении террористов: вы­полнять их требования или нет. В мировой практике сформировались два подхода. Первый подход (Израиль) предусматривает уничтожение террори­стов при всех обстоятельствах, даже если это повлечет за собой гибель залож­ников. Второй подход предполагает вы­полнение лишь некоторых непринципиальных условий, выдвигаемых терро­ристами, с тем, чтобы минимизировать возможные потери.

В настоящее время сначала в конфликты, а за­тем в процесс постконфликтного урегулирования на Среднем Востоке (Афганистан и Ирак) вовлечены две международ­ные организации - ООН и НАТО. Они столкну­лись с разными вызовами и последствиями, обус­ловленными политикой США в этом регионе.

Военные действия США в Афганистане, на­правленные против "Аль-Каиды" и режима талибов, получили безоговорочную поддержку как международного сообщества (структурно оформ­ленную в виде мягкой антитеррористической ко­алиции), так и ООН. Последняя, признав сущест­вование в Афганистане угрозы международному миру и безопасности, тем самым придала действи­ям США легитимность. Уже 12 сентября 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН и Совет Безопас­ности приняли резолюции с единогласным осуж­дением терактов в США⁸. В резолюции СБ было заявлено о намерении "противостоять всеми средствами угрозам международному миру и бе­зопасности, которые представляют террористи­ческие акты". В то же время, члены международ­ной коалиции не проявили особого желания взять на себя коллективную ответственность за разви­тие постконфликтной ситуации в стране. Предпо­лагалось, что главную роль в формировании там нового политического устройства должны играть сами афганцы, а ООН - оказывать им содействие. В рамках этого подхода в декабре 2001 г. были сформированы Международные силы содействия безопасности ООН (МССБ) для оказания помо­щи Временному правительству Афганистана в обеспечении безопасности в Кабуле и прилегаю­щих регионах. В марте 2002 г. было принято ре­шение о создании Миссии ООН по содействию Афганистану (МООНСА), которая приняла эста­фету от Специальной миссии ООН в Афганиста­не, действовавшей с 1993 г. Основной задачей но­вой организации являлась координация планиро­вания и распределения международной помощи Афганистану.

Если на действия США в Афганистане между­народное сообщество реагировала довольно еди­нодушно, то иракская проблема вызвала раскол в ее оценке международной общественностью, и главное - Советом Безопасности. Глубокие раз­ногласия, связанные с противоречивым видением самой проблемы терроризма, различиями в под­ходе к решению задач борьбы с террором, оцен­кой возможного ущерба национальным интере­сам отдельных государств вследствие реализации взятой США на вооружение концепции глобаль­ной антитеррористической войны, развели по разные стороны баррикад его постоянных чле­нов: США и Великобританию, с одной стороны, Россию, Францию, Китай - с другой. Такая ситуация возникла в истории ООН впервые. Она по­казала: на фоне своего бесспорного глобального военного превосходства и решимости принять ответственность за очередное применение воен­ной силы в Заливе США способны просто проиг­норировать любое решение СБ ООН, в том числе, вето одного или нескольких постоянных членов. Это означало подрыв основополагающих прин­ципов Устава, касающихся главного предназна­чения ООН и ответственности постоянных чле­нов за поддержание международных мира и безо­пасности. Действия США создавали прецедент отказа от признания Совета Безопасности глав­ным органом по поддержанию международных мира и безопасности. В международной полеми­ке, развернувшейся вокруг событий в Ираке, не­однократно высказывались мнения о кризисе ООН: система коллективной безопасности оказа­лась несовместима с монополярным миром.

Однако, столкнувшись с неопре­деленностью перспектив стабилизации положе­ния в Ираке, США были вынуждены обратиться к международной поддержке в решении иракской проблемы.

Еще в августе 2003 г. Совет безопасности ООН принял резолю­цию 1500, касающуюся участия Объединенных Наций в послевоенном урегулировании в Ираке. Предполагалось, что ООН будет содействовать решению гуманитарных проблем страны, оказы­вать помощь в проведении выборов, в создании новых органов власти и становлении гражданско­го общества. Однако, после теракта против пере­довой миссии ООН в Багдаде в августе 2003 г., приведшего к гибели 23 сотрудников ООН, она была выведена из Ирака.

Отметим, что США никогда не рассматривали ООН как инструмент обеспечения собственной безопасности, в том числе борьбы с антиамери­канским терроризмом. Шоковая реакция в мире на события 11 сентября 2001 г. помогла Соединен­ным Штатам опереться на антитеррористическую коалицию во время критического этапа афганской операции. Однако при всем политическом значе­нии коалиции ее "неамериканская" часть играла лишь вспомогательную роль в организации и про­ведении военной операции. ООН как межправи­тельственная структура не смогла бы возглавить военные действия ни в Афганистане, ни тем бо­лее в Ираке. Сегодня, во всех миссиях ООН по поддержанию мира и многосторонних миротвор­ческих операциях, санкционированных Объеди­ненными Нациями, задействовано всего около 35 тыс. человек.

Изменения произошли и в деятельности НАТО. Общие обязательства стран - участниц альянса по сдерживанию и ликвидации угроз тер­роризма были определены на Пражском саммите 2002 г. С апреля 2003 г. альянс взял на себя руко­водство Международными силами содействия бе­зопасности в Афганистане, командование кото­рыми прежде последовательно осуществлялось различными членами НАТО. Формально миро­творческую операцию в этой стране проводит ООН. Однако тот факт, что отныне командова­ние, координация и планирование операции по поддержанию мира в Афганистане входят в зада­чи альянса, по сути, означает расширение ответ­ственности зоны последнего до глобального уровня.

В связи с событиями в Ираке НАТО сначала оказалась в более сложном положении. Позиция, занятая Францией и Германией, в какой-то мо­мент продемонстрировала возможность военно-политического паралича организации. Раскол альянса на участников и неучастников военной операции США в Ираке в известной мере разру­шил имидж НАТО как самой мощной и самой эф­фективной военной машины в мире. В какой-то мере попыткой реванша за продемонстрирован­ный на начальном этапе Иракского кризиса при­ступ бессилия стало принятое НАТО в 2003 г. ре­шение о намерении оказывать поддержку Поль­ше по подготовке к принятию ею на себя командования многонациональной дивизией, со­действующей восстановлению стабильности в Ираке. Таким образом, НАТО уже в 2003 г. оказалась косвенно причаст­ной к мероприятиям, связанным с последствиями военной операции в Ираке.

В целом можно утверждать, что, несмотря на проблемы внутреннего характера, связанные с уг­розой терроризма и конфликтом в Ираке, НАТО все же не понесла ощутимые политические по­тери и активно пытается приспособиться к новым задачам в сфере обеспечения безопасности.

Новые глобальные вызовы затронули и ряд других межправительственных организаций. Так, ситуация, сложившаяся в мире после 11 сентября, включая конфликты в Афганистане и Ираке, со­здала определенные проблемы для Европейского Союза, который находился в процессе поисков новой, общеевропейской системы безопасности. В 1999г. ЕС принял решение об основах Ев­ропейской политики безопасности и обороны (ЕПБО). При этом подчеркивалось стремление создать возможности для самостоятельных дейст­вий, поддерживаемых вооруженными силами, ко­торые могут быть использованы "ради ответа на международные кризисы без предубеждения пе­ред действиями НАТО. Однако строительство единой внешней и оборонной европейской поли­тики идет довольно медленно, прежде всего в си­лу трудностей согласования отношений ЕС и НАТО в рамках двух концепций - региональной и трансатлантической. Конфликты на Среднем Вос­токе ставят перед Европейским Союзом сложные задачи выработки системных решений по пробле­мам разграничения функций, сфер деятельности и взаимодействия европейских и атлантических структур обеспечения безопасности, тем более что поиск этих решений происходит на фоне процес­сов расширения и ЕС, и НАТО.

Европейский Союз рассматривает терроризм, распространение оружия массового уничтожения (ОМУ) и региональные конфликты как непо­средственные стратегические угрозы дальнейше­му развитию общеевропейского единства. Пози­ция европейских стран по конкретным пробле­мам обеспечения безопасности отнюдь не едина. Но острота террористической угрозы оставляет все меньше возможностей для неспешных дискус­сий, подталкивая Европу к форсированному созда­нию единой антитеррористической инфраструкту­ры. В этой связи активно обсуждаются вопросы контроля за финансовыми потоками, введения единого европейского ордера на арест, создания Центрального разведывательного агентства, еди­ного командного центра европейской обороны, развивается сотрудничество спецслужб. Актив­но обсуждаются также проблемы создания евро­пейских сил быстрого реагирования. Однако в целом ЕС в большей мере ориентирован на раз­витие несиловых методов борьбы с террориз­мом. Решение Испании вывести войска из Ирака и некоторый отток формирований ряда других государств - членов проамериканской коалиции усилили позиции членов Европейского Союза, озабоченных сохранением роли ООН как глав­ной глобальной структуры, ответственной за поддержание международного мира и безопас­ности.

Из других организаций, в задачи которых вхо­дит поддержание мира, в контексте рассматрива­емой проблематики можно упомянуть Организа­цию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Объединяя 55 государств Северной Америки, Европы и Центральной Азии, ОБСЕ тем не менее не играет сколько-нибудь значимой роли в формировании ответов на глобальные вы­зовы. Деятельность 17 Миссий ОБСЕ, оказываю­щих содействие в разрешении конфликтов, стро­ительстве демократических институтов и прочее, имеет узкорегиональный характер. Антитерро­ристическая направленность в ней выражена сла­бо и по существу никак не влияет на развитие си­туации в этой сфере.

В России масштабы и специфика угрозы тер­роризма теснейшим образом связаны с конфлик­том в Чечне. Формирование и разрастание этой угрозы более всего обусловлено субъективными и объективными особенностями процесса россий­ской суверенизации, проявившимися в слабости, келейности и конъюнктурности политики феде­рального центра на Северном Кавказе начиная с 1991 г.

Война в Чечне является одним из главных факторов, определивших отношение России к проблеме международного терроризма. За по­следние годы Россия предприняла немало усилий, чтобы структурировать, насколько это возмож­но, систему противостояния терроризму на пост­советском пространстве и активизировать свою политику, направленную на развитие междуна­родного сотрудничества в области борьбы с тер­роризмом и другими глобальными угрозами.

Конструируемая Россией система противосто­яния транснациональному терроризму охватыва­ет ряд бывших республик СССР. Она включает Антитеррористический центр (АТЦ) СНГ, куда входят 11 государств. АТЦ является информаци­онно-аналитической структурой, в функции ко­торой входит координация взаимодействия ком­петентных органов стран СНГ в борьбе с терро­ризмом и экстремизмом. Центром разработано Положение о порядке подготовки и проведения совместных антитеррористических операций на территории СНГ, подписанное главами государств СНГ в октябре 2002 г. (некоторыми из них - с оп­ределенными оговорками). АТЦ также коорди­нирует работу по подготовке специалистов из стран СНГ на базе Центра специального назначе­ния ФСБ России и развивает взаимодействие с другими антитеррористическими структурами как на глобальном (ООН), так и на региональном и субрегиональном уровнях.

Следующая ступень сотрудничества в борьбе с угрозой терроризма - это Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), своими корнями связанная с процессом распада СССР. Конфликт в Афганистане и военное присутствие США в Центральной Азии затронули интересы всех государств этого региона и в значительной степени изменили военно-политическую картину в данной части постсоветского пространства. Од­нако главная функционирующая здесь регио­нальная организация безопасности, объединяю­щая Россию и часть государств Центральной Азии - Договор о коллективной безопасности - оказалась совершенно непригодной для какого-либо коллективного реагирования на сложившу­юся ситуацию. Создававшаяся по классическим канонам прошлой эпохи, она не располагала юридической базой для принятия решений в нестан­дартной ситуации, сложившейся вокруг Афганис­тана, и в условиях отнюдь не полного совпадения интересов России и государств Центральной Азии. Поэтому политические и организационные вопросы обеспечения афганской военной опера­ции США решались фактически на уровне дву­сторонних переговоров, без реального участия органов ДКБ.

Россия, постоянно прилагавшая немалые уси­лия по предотвращению военной дезинтеграции стран СНГ, сумела добиться преобразования До­говора о коллективной безопасности в Организа­цию Договора о коллективной безопасности, чле­нами которой являются Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан. Уже в октябре 2002 г. президенты государств - участ­ников бывшего ДКБ подписали Устав ОДКБ и Соглашение о ее правовом статусе. В Уставе этой организации задачи борьбы с международным терроризмом и другими нетрадиционными угрозами безопасности занимают одно из важнейших мест.

Реализация этих задач в Центральноазиатском регионе возложена на Коллективные силы быст­рого развертывания (КСБР ЦАР), находящиеся в подчинении Объединенного штаба, который на­чал работать с января 2004 г. КСБР включают во­инские формирования стран-участниц, а также подразделения авиации, расположенные на рос­сийской авиационной базе в Канте (Киргизия). В перспективе не исключается формирование кол­лективных миротворческих сил ОДКБ, которые могут быть использованы как в зоне ответствен­ности Договора, так и при проведении миротвор­ческих операций под эгидой ООН, в частности, в Афганистане.

На межрегиональном уровне Россия - один из инициаторов и участников Шанхайской организа­ции сотрудничества (ШОС), членами которой сей­час являются также Казахстан, Киргизия, Китай, Таджикистан и Узбекистан. Важно подчеркнуть, что эта организация относится к числу международ­ных структур безопасности нового поколения. С момента ее создания в 2001 г. Организация выде­лила в качестве приоритетных задачи обеспече­ния безопасности, включая борьбу с угрозами ис­ламского радикализма, сепаратизмом, наркоторговлей, незаконной миграцией. В частности, в рамках Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, подписанной участниками ШОС в 2001 г., был создан постоянно действующий орган - Региональная антитеррористическая структура. Однако в событиях вокруг Афганистана ШОС не сыграла сколько-нибудь заметной роли. Организация была еще слишком молода и аморфна для реального участия в событиях, стремительно разворачивав­шихся в Афганистане и вокруг него.

В 2002 г. в Санкт-Петербурге участники ШОС подписали ряд важных документов, укрепляю­щих ее организационную структуру и конкрети­зирующих отдельные направления деятельности. Эти шаги свидетельствовали об определенном стремлении членов ШОС укрепить международ­ный потенциал организации и расширить воз­можности оперативного реагирования на возни­кающие вызовы. К началу 2004 г. ШОС подошла к завершению организационного этапа своего су­ществования. Сейчас она начинает функциониро­вать как полноценная межправительственная структура, имеющая собственные рабочие меха­низмы, персонал и бюджет. Рабочий орган ШОС - Исполнительный комитет Региональной анти­террористической структуры, в задачи которого входит координация деятельности по борьбе про­тив терроризма, религиозного экстремизма и наркотрафика - было решено дислоцировать в Узбекистане. Сейчас, видимо, еще рано говорить о конкретных результатах деятельности ШОС по обеспечению безопасности в Центральной Азии и на Среднем Востоке. Однако геополитическая и геоэкономическая заинтересованность России и Китая в упрочении здесь своего влияния, а также то обстоятельство, что ШОС как молодая органи­зация располагает возможностями расширения своих функций-с учетом опыта конфликтов на Среднем Востоке, открывают определенные пер­спективы для адаптации ее деятельности к мас­штабам и характеру глобальных угроз, в полной мере проявляющих себя в регионе.