Файл: Метелев С.Е. - Терроризм и антитеррористическая деятельность. Учебно-методическое пособие - 2006.doc

Применение вооруженных репрессалий в отношении государств за предоставление террористам финансовой поддержки и снабжение их оружием проблематично и спорно с точки зрения легитимности. Эти действия, безусловно, запрещены международным правом, и государства должны нести за них международноправовую ответственность. Но подобная поддержка террористов до последнего времени не рассматривалась в качестве деяния, эквивалентного вооруженному нападению в смысле ст. 51 Устава ООН и п. "д" ст. 3 Определения агрессии⁷.

Действующее международное право преимущественно придерживается точки зрения, согласно которой только невооруженные санкции могут применяться также и против государств, позволяющих использовать свою территорию для базирования террористов, предоставляющих им убежище и не выполняющих своих международноправовых обязательств по уголовному преследованию преступников, устранению последствий терактов. Ориентиром в этом отношении является решение Международного Суда ООН по делу "Никарагуа против США". В нем содержится положение о том, что предоставление государством своей территории лицам, совершающим террористические акты в другой стране, снабжение их оружием, финансирование нарушают международное право, в частности принцип невмешательства в дела, входящие, по существу, в компетенцию другого государства. В то же время, отмечается в решении, это не дает основания для применения в ответ вооруженной силы в порядке самообороны.

Однако в этой части решение суда не было единогласным. Судьи Дженингс и Швебель высказали особое мнение, которое заключается в том, что, когда государство снабжает оружием повстанцев, действующих в другой стране, против него может быть применена вооруженная сила в порядке самообороны. В то же время они отметили, что предоставление территории может принимать различные конкретные формы и не все они могут повлечь вооруженные.

Нормы международного права в период вооруженных конфликтов реально регулируют общественные отношения тогда, когда начинается война, вне зависимости от того, совершен акт агрессии или реализуется право на самооборону. При этом могут возникнуть следующие ситуации: одно государство нападает на другое (акт агрессии); государство использует вооруженную силу национальной армии, защищаясь от агрессора (право на индивидуальную и коллективную самооборону в соответствии с Уставом ООН); ООН принимает решение о проведении вооруженной акции; вооруженный конфликт возникает внутри конкретного государства, когда правительственным войскам противостоят незаконные вооруженные формирования; вооруженное вмешательство извне (по просьбе законного правительства) во внутренний вооруженный конфликт.

Важнейшим доктринальным сдвигом в законодательстве США стало то, что терроризм был впервые отнесен к боевым действиям, а значит, к прерогативе вооруженных сил, и стал частью военной политики США, что давало возможность в борьбе с ним полномасштабно использовать военную силу. Закономерным последствием этого стали усилия (практические и теоретические) США расширить сферу действия ст. 51 Устава ООН на акты терроризма.

Как отмечает А.Танка, точное определение концепции вооруженной атаки или проблема допустимости использования вооруженной силы против операций, иных, чем вооруженная атака, сейчас необходимо более, чем когда-либо. Особенно это относится к случаям, когда использование силы предусматривается против актов терроризма или наркотраффика. В том числе, по мнению ряда исследователей и практиков, суммированному (проанализированному) А.Танка, если разрешено индивидуальное использование силы, должно быть разрешено и коллективное для компенсации фактического неравенства среди стран в этой важной области. "Это особенно верно в отношении такой деятельности, если она столь серьезна, что подвергает опасности само существование государств, являющихся ее целями".

Исходя из данных критериев, ООН подключилась к превентивным силовым акциям, направленным на предупреждение актов террора. Так, Совет безопасности ООН не возражал против ракетного удара по Багдаду, нанесенному США в июне 1993 г. в связи с попытками иракских властей совершить террористический акт против экс-президента США Буша в Кувейте.

Когда в центре внимания оказалась проблема "ответа на терроризм", связанная с нанесением ударов регулярными подразделениями вооруженных сил по территории стран, которые поддерживали те или иные группировки и способствовали проведению терактов, мнение представителей администрации США по этому вопросу было единым. Государственный секретарь Дж. Шульц еще в 1984 г. писал: "Пришло время... задуматься о необходимости... укрепления безопасности через превентивное использование силы. Одним из эффективных факторов, сдерживающих действия террористов, является уверенность, что против них будут применены решительные и быстрые меры".

Хотелось бы отметить, что в США уже более 10 лет существует Центр по изучению военных кампаний, специалисты которого не только занимаются фундаментальными исследованиями в области локальных войн и вооруженных конфликтов, но и оперативно информируют руководство страны о наиболее приемлемых вариантах использования вооруженных сил в различных кризисных ситуациях. Именно эксперты этого Центра непосредственно занимались обоснованием и подготовкой операций американских вооруженных сил: "Буря в пустыне", "Лиса в пустыне" (Ирак), "Решительная сила" в Косово и др.

Общие принципы борьбы с экстремизмом и использования военных структур США во внутригосударственных кризисных ситуациях (конфликтах) содержатся в Конституции США, своде законов, своде федеральных законоположений. Их конкретизация дается в ряде подзаконных актов, прежде всего министерства обороны и министерств видов вооруженных сил. Одним из последних документов этой категории является принятый в июле 1993 г. Устав FM 100-19, FM 7-10 "Внутригосударственные операции". В нем раскрываются основные принципы и механизмы использования вооруженных сил и взаимодействия их с гражданскими властями в целях предотвращения актов вооруженного насилия внутри государства.

В США Президенту предоставляется право использовать либо территориальные воинские формирования, либо войска и силы федеральных вооруженных сил (сухопутные войска и военно-морские силы) для борьбы с гражданскими беспорядками, а также в случае нарушения конституционных прав граждан, для предотвращения тайных заговоров и незаконных объединений, имеющих своей целью свержение законно избранного правительства или подрыв устоев государства и права и борьбы с ними.

Ориентируясь на пример США, стали действовать и другие государства. Вооруженные силы Турции, основываясь на той же мотивации, осуществили боевые операции на территории Ирака для подавления опорных баз террористической курдской организации, Израиль регулярно предпринимал аналогичные действия в отношении Сирии и Ливана.

По данным британской газеты "Обсервер", в апреле 1996 г. несколько сотрудников спецслужб Израиля под видом гражданских лиц прибыли на территорию Южного Ливана в Кванту в район расположения лагеря ООН для беженцев, где, по мнению израильтян, скрывались боевики исламской террористической организации "Хезболла". Разведчики передали по радио своему командованию точные координаты лагеря и покинули его территорию, после чего по нему были нанесены артиллерийские и авиационные удары. В результате погибло более 100 беженцев.

Одной из немногих официальных оценок не в пользу США стало решение Международного суда по делу Никарагуа, когда суд не одобрил и осудил поведение США. Американцы пытались обосновать совершаемые ими нарушения принципа суверенного равенства государств тем, что они осуществляются в рамках "борьбы с коммунистическим тоталитаризмом". Но Международным судом этот аргумент был отвергнут со следующей формулировкой: "Суд не может согласиться с тем, что появилось новое правило, предоставляющее одному государству право вмешательства в дела другого государства в силу того, что последнее избрало определенную идеологическую и политическую систему". Также суд в своем решении пришел к выводу о необходимости предоставить отдельному государству возможность использования силы лимитированной интенсивности для противодействия насильственным актам.

Западные правительства должны были бы до сегодняшнего дня уже выучить урок, что слабость и уступки перед лицом террористического шантажа в гуманной, хотя часто бесполезной попытке спасти жертв одиночной атаки стоят, возможно, в десять или сто раз больше смертей или увечий в будущих атаках.

Очевидно, что десятилетие, прошедшее после написания этой фразы, не прошло даром, и в настоящее время западные правительства готовы к жесткому ответу террористам. Однако, к сожалению, такая готовность до сих пор имеет весьма избирательный характер. Особенно - в отношении России. Это желательно всегда помнить, воспринимая оценки действий российских властей другими членами международного сообщества, а тем более их рекомендации из самых благих побуждений, реалистично и критично, не гонясь за сиюминутной похвалой с чужого плеча, а ориентируясь на свои национальные интересы, общепризнанные права собственных граждан и, прежде всего, их право на жизнь и безопасность от угроз терроризма.

Поэтому исключительно важно на внутригосударственном уровне систематически проводить объективную (с привлечением независимых экспертов, представителей всех ветвей власти, компетентных ведомств, общественных правозащитных организаций) и полную оценку собственных действий и необходимых в будущем дополнительных мер обеспечения как надлежащего уровня безопасности, так и должной степени защиты прав и свобод граждан. Причем необходимо, чтобы результаты такого анализа доводились до сведения собственного населения - для достижения общественного согласия относительно целесообразности и адекватности предпринимаемых государством шагов.

В этой связи, анализируя действующую правовую базу России применительно к правовым основаниям применения вооруженных сил при ответе на терроризм, необходимо отметить, что Военной доктриной Российской Федерации под военной опасностью понимается такое внешнее проявление в отношениях или действиях между государствами, когда возникает возможность развязывания войны одного государства против другого (группы государств против одного или нескольких государств). Военная угроза - это определившееся намерение какого-либо государства (группы государств) развязать войну против другого государства (группы государств) или нанести ущерб его национальным интересам и суверенитету агрессивными действиями.

При этом оговаривается, что вооруженный конфликт может возникнуть в форме вооруженного инцидента, вооруженной акции и других вооруженных столкновений ограниченного масштаба и стать следствием попытки разрешить национальные, этнические, религиозные и иные противоречия с помощью средств вооруженной борьбы. При этом одна из характерных черт конфликта - широкое использование диверсионных и террористических методов.

Терроризм Военной доктриной Российской Федерации отнесен к числу основных внутренних угроз.

Наряду с попыткой насильственного свержения конституционного строя; противоправной деятельностью экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских и террористических движений, организаций и структур, направленной на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической обстановки в стране; планированием, подготовкой и осуществлением действий, направленных на дезорганизацию функционирования федеральных органов государственной власти, нападения на государственные, хозяйственные, военные объекты, объекты жизнеобеспечения и информационной инфраструктуры; созданием, оснащением, подготовкой и функционированием незаконных вооруженных формирований; незаконным оборотом на территории Российской Федерации оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств, которые могут быть использованы для осуществления диверсий, террористических актов, иных противоправных действий; организованной преступностью, контрабандной и иной противозаконной деятельностью в масштабах, угрожающих военной безопасности Российской Федерации.

К источникам военных опасностей и угроз причислен и ряд факторов, непосредственно связанных с угрозами террористическими: существующие и потенциальные очаги локальных войн и вооруженных конфликтов, нерешенные территориальные претензии; распространение современных видов оружия и новейших технологий военного производства, которые с большой вероятностью могут быть использованы для реализации различных политических целей; распространение международного терроризма, использующего нетрадиционное орудие (ядерное, химическое, бактериологическое), а также новейшие достижения в области традиционных вооружений (переносные ракетные установки, современные взрывчатые вещества, включая пластиковые).

Таким образом, в контексте Военной доктрины Российской Федерации терроризм как одно из проявлений военной угрозы адекватен агрессии.

С учетом вышесказанного целесообразно в Военной доктрине закрепить как правовые основания применения военной силы в ситуации ответа государства на акты международного терроризма, так и общие положения, касающиеся применения вооруженных сил в борьбе с антиконституционными проявлениями на территории страны и правового регулирования таких действий специальным законодательством.

При разработке же собственно антитеррористической стратегии (в рамках государственной концепции противодействия экстремизму и терроризму), рассматривая экстремизм и терроризм в контексте посягательств на конституционный строй, особое внимание следует уделить соотношению различных ее аспектов с исключительной формой угрозы безопасности государства - агрессией, а также с иными социальными явлениями, представляющими собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которых требует применения чрезвычайных мер.

Как известно, в таких ситуациях, при наличии определенных законом условий, возможно введение соответственно военного и чрезвычайного положения, в том числе в целях пресечения актов терроризма. Однако четко такие критерии применительно к террористическим угрозам - внутренним, а тем более внешним - не обозначены. Тем не менее, в последнее время приходится все чаще констатировать, что правовой режим чрезвычайного и военного положения нередко является единственно адекватной формой реагирования на масштабные проявления терроризма. Именно поэтому представляется необходимым концептуальное (и детальное - в законодательстве) закрепление параметров оценки терроризма применительно к вооруженным методам борьбы, а также иным антиконституционным проявлениям.

Прежде всего, на государственную стратегию контроля над терроризмом и экстремизмом целесообразно спроецировать отдельные положения военной доктрины. Например, в блоке вопросов, касающихся международного терроризма, предлагается экстраполяция ситуации агрессии (п. 1 раздела II Военной доктрины) на акт международного терроризма с государственным участием. В таком контексте Россия могла бы сослаться на свое право "применения Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск для отражения агрессии против нее" в лице террористических формирований, базирующихся на территории другого государства, с одновременным обязательным введением военного положения в областях, прилегающих к району вооруженного вторжения боевиков.