Файл: Сравнительное административное право.doc

Традиционно административное право США регулирует три объекта:

• 
  административное нормотворчество;
  
• 
  административную квазисудебную деятельность;
  
• 
  контроль судов над администрацией.
  

В основном американцы сосредоточивают свое внимание на «внешнем административном праве», т. е. на той части отрасли административного права, которая регулирует взаимоотношения учреждений с частными лицами. Вопросы, регулирующие внутреннюю структуру администрации и взаимоотношения между отдельными ее составными частями, интересуют отрасль административного права тогда, когда необходимо оказать юридическую помощь частным лицам. То же самое можно сказать о гражданской службе и местном самоуправлении.

В США административное право рассматривают как совокупность юридических норм, призванных защитить частное лицо от произвола бюрократии. В 1928 г. американский ученый Э. Фройнд писал: «Административное право – это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией». Американскую юриспруденцию интересует в административном процессе не учреждение, а главным образом частное лицо, его права на участие в процессе и те возможности, которые предоставляются этому лицу и его адвокату для защиты его интересов. Вопросы процедуры в административном праве США являются доминирующими, поэтому его следует именовать «административно-процессуальным».

Американские юристы, участвовавшие в процессе становления и развития административного права, руководствовались почти исключительно интересами практики. Они видели перед собой прежде всего клиента, частное лицо, пострадавшее в результате того или иного действия администрации. Формирование отрасли административного права происходит в таких условиях в ходе обобщения юридической практики. Административное право стало правовой системой, разработанной, применяемой на практике и контролируемой юристами, которые сосредоточили свое внимание на судебной процедуре как наилучшем образце для хорошего управления.

22.2. Источники административного права США

Основными источниками административного права США являются:

• 
  Конституция США (федеральная и штатов);
  
• 
  законы федерации и штатов;
  
• 
  судебные решения;
  
• 
  акты административных учреждений.
  

---

Конституции могут быть признаны в качестве источников административного права с существенной оговоркой, поскольку они, как правило, не формулируют принципов или норм административного права. Такие нормы и принципы были созданы судами, Конгрессом США и легислатурами штатов фактически вопреки основным законам. Конституции по отношению к административному праву содержат главным образом ограничительные положения. Основные законы указывают пределы, которые не должны переступать законодатели – при формулировании ими норм административного права, администрация – в ее деятельности и суды – при осуществлении ими контроля как над легислатурами, так и над администрацией. Принцип разделения властей, положенный в основу этих конституций, хотя и не воспрепятствовал легислатурам в передаче администрации части законодательных и судебных полномочий, а судам в санкционировании подобной практики, все же сдерживает процесс передачи ничем не ограниченных полномочий.

Особо важное значение для административного права, в особенности для его процессуальной части, имеют 5-я и 14-я поправки к Конституции США. В 5-й поправке, которая распространяется только на федеральные учреждения, говорится: «Никто не должен лишаться жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры: никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого возмещения». В 14-й поправке указывается, что «ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры». Эти конституционные нормы рассматриваются американцами как основание для участия заинтересованных лиц в процессе выработки административного решения либо для предъявления в суде иска к учреждению, сотрудники которого своими действиями по службе нанесли частному лицу ущерб.

В формулировке ст. 3 (раздел 2) Конституции США указывается: «Судебная власть распространяется на споры, в которых Соединенные Штаты являются стороной». На этой формулировке базируется институт судебной проверки оспариваемых частным лицом действий администрации.

Большую роль в создании административного права сыграла законодательная деятельность легислатур. На федеральном уровне отправной точкой можно считать 1887 г., когда был принят Закон о междуштатной торговле, учредивший первое независимое ведомство (агенство) – Комиссию междуштатной торговли. Нормотворчество Конгресса США было особенно значительным в 30-е и последующие годы при президенте Ф. Д. Рузвельте и его преемниках. В указанный период было издано множество законов, учредивших новые независимые ведомства и определивших их структуру, компетенцию, порядок деятельности, Законами была усилена также исполнительная власть правительства, созданы новые департаменты (министерства) и расширены старые.

---

Однако до 1946 г. существовал разнобой в деятельности независимых ведомств и департаментов. В целях унификации административной практики в 1946 г. был принят Закон об административной процедуре (Федеральный ЗАП). Положения этого закона об опубликовании административных документов и доступе граждан к материалам учреждений были значительно расширены законами о свободе информации (1967 г.), о неприкосновенности частной жизни (1974 г.) и др. Являясь по существу административным кодексом, Федеральный ЗАП сформулировал важнейшие положения, регулирующие информирование граждан о деятельности администрации, административное нормотворчество и квазисудебную деятельность, проверку судом решений учреждений.

В 1966 г. Конгресс США кодифицировал пятый раздел Свода законов США, получивший название «Правительственная организация и служащие». Раздел полностью посвящен учреждениям в системе исполнительной власти, в том числе и административным. Он включает: учреждения в общем, управление гражданской службой и служащих.

Следует также упомянуть Федеральный закон о претензиях из причиненного вреда (1946 г.), который предусматривает имущественную ответственность федеральной казны за вред, причиненный неправомерными действиями государственных служащих.

Многие штаты имеют собственные законы об административной процедуре. Образцом для них служит как Федеральный ЗАП, так и Примерный штатный закон об административной процедуре (Примерный штатный ЗАП), подготовленный уполномоченными штатов по унификации законодательства и ими обновляемый.

Особую роль в создании американского административного права сыграли суды. Они являются последней инстанцией, решающей все спорные вопросы права. Их толкование конституций, законов и других нормативных актов считается наиболее квалифицированным и авторитетным. Суды, широко толкуя конституции, санкционировали передачу учреждениям нормотворческих и судебных полномочий, сформулировали множество новых материальных и процессуальных норм административного права, которые в дальнейшем были закреплены в законах или действовали сами по себе.

---

Важный источник административного права составляют административные нормативные акты. По своему числу и объему они значительно превышают как законы, так и судебные постановления.

Главным законодателем является Президент США, который, согласно Конституции США, осуществляет исполнительную власть. В отличие от парламентарной республики он осуществляет эту власть самостоятельно. Совета или кабинета министров в точном значении этого понятия в США нет, министры (помимо управления своими ведомствами) выполняют роль советников президента и не образуют правительства, – это кабинет президента. Министры осуществляют исполнительную власть по вопросам, отнесенным к их ведению, на основе делегирования им соответствующих полномочий президентом. Должности премьер-министра в США также нет. Эту роль выполняет сам президент, но он является непререкаемым премьером. В кабинете президента вопросы решаются не голосованием: решения принимает президент.

Наиболее важными нормативными актами, издаваемыми президентом, являются исполнительные приказы и реорганизационные планы. Последние принимаются на основе законов и могут вносить изменения в действующее законодательство, они нередко существенно реформируют систему и структуру правительственных органов.

Федеральные департаменты и ведомства издают нормативные акты в виде приказов, инструкций, правил производства и т. д.

Административные нормативные акты по мере их принятия публикуются в официальном периодическом издании «Федерал рэджирстер», а также в регулярно обновляемом многотомном Своде федеральных предписаний (они группируются сначала по разделам, а затем внутри каждого раздела – по учреждениям).

Тема 23. Основные принципы организации администрации США и порядок регулирования административной деятельности

23.1. Основные принципы организации администрации США.

23.2. Порядок регулирования административной деятельности.

23.1. Основные принципы организации администрации США

На уровне федерации в систему органов исполнительной власти входят президент, департаменты, правительственные корпорации, независимые ведомства и другие учреждения. Согласно законодательству, административными учреждениями являются только те из них, которые не осуществляют военных или внешнеполитических функций, имеют полномочия выносить решения в отношении юридического статуса частных лиц, т. е. решать вопросы об их правах и обязанностях. Администрация предполагает не простое исполнение, а управление главным образом через регулирование, осуществляемое с помощью передаваемых администрации нормотворческих и судебных полномочий. Признание того или иного органа в качестве административного учреждения имеет важные правовые последствия. Это означает, что его деятельность должна осуществляться в процедурных рамках, установленных законодательством об административной процедуре, которые предоставляют частному лицу право на участие в административном процессе в целях защиты его интересов, на обращение затем, в случае необходимости, в суд с иском.

---

Президент совместно с Конгрессом формирует аппарат исполнительной власти: создает федеральные учреждения, назначает глав департаментов, руководителей независимых ведомств и правительственных корпораций, других высших должностных лиц, руководит их деятельностью. Помимо чисто исполнительных полномочий президент США наделен Конгрессом и административной властью. Ему делегированы обширные полномочия, в том числе и такие, с помощью которых он может изменять правовой статус частных лиц. Многие из них субделегируются президентом главам департаментов, ведомств и другим должностным лицам.

Кабинет Президента США невелик, в его состав входят министры и лица, которым президент предоставил этот ранг: это руководители 14 министерств, 3 министра без портфеля, в том числе постоянный представитель США при ООН. Командующие тремя родами войск тоже имеют ранг министра, но в состав кабинета не входят – они приглашаются на заседания по мере надобности. Членов кабинета президент назначает из своей партии, но в ответственные периоды развития страны президент может, исходя из концепции «разделения ответственности», назначать министрами и политических деятелей другой партии. Наряду с министрами большую роль в управлении государством играют руководители других ведомств: некоторые даже более влиятельны, чем министры (помощник президента по национальной безопасности, директор ЦРУ и др.) Число различных ведомств достигает несколько сот, решающие из них президент возглавляет сам (Совет национальной безопасности, Совет по экономической политике и др.), поэтому в США принято говорить не о правительстве, а об администрации президента.

Правительственные корпорации в США – Управление развития долины Теннеси, Национальная пассажирская железнодорожная корпорация (Эмтрак), Корпорация по гарантированию пенсионного обеспечения и др. – участвуют в хозяйственном обороте на таких же правовых основаниях, как и частные корпорации. Их деятельность регулируется нормами гражданского права. Главная форма, с помощью которой они контактируют с частным сектором, – это контракты, а контрактное право относится к области гражданского права. Правительственные корпорации не обладают полномочиями на определение правового статуса частных лиц путем издания нормативных актов или посредством решения спорных дел, поэтому они не являются административными учреждениями.

---