Файл: Сравнительное административное право.doc

Рассмотренная система административного разбирательства и внутриведомственного обжалования типична для учреждений, занимающихся назначением социальных пособий.

Тема 25. Административный процесс и его особенности

25.1. Административная ответственность.

25.2. Оповещение и слушание.

25.3. Административная процедура.

25.4. Административное решение.

25.1. Административная ответственность

По правовым последствиям все административные приказы можно разделить на две категории. К первой относятся приказы, вступающие в силу лишь после того, как суд вводит их в действие по иску учреждения. Таковыми были до 1906 г. приказы Комиссии междуштатной торговли, а в настоящее время – приказы Национального совета по трудовым отношениям. Ко второй категории относятся приказы, вступающие в силу непосредственно, без санкции суда. Однако и здесь администрация не имеет права самостоятельно принудить частное лицо к исполнению приказа, если оно отказывается его выполнить. В англо-американской системе права таким полномочием наделены исключительно суды.

Подобное положение в области административных санкций закреплено в США 4-й поправкой к Конституции (иммунитет от необоснованных обысков и арестов), другими ее положениями и иными федеральными законами, а также конституциями и законами штатов и рассматривается в качестве одного из средств борьбы с бюрократией.

Судам неоднократно приходилось вставать на защиту этого фундаментального принципа. Еще в 1896 г. Верховный суд США в решении по делу Wong Wing v. United States указывал, что администрация не может без решения суда содержать лицо под стражей. Суд признал неконституционным закон, на основании которого незаконно проживавший в США китаец, истец по этому делу, был задержан и без суда направлен на каторгу сроком до одного года. Суд указал также, что администрация может только временно содержать арестованного под стражей, но в таком случае арестованный должен быть доставлен «без промедления» в суд, где ему или предъявят обвинение, или отпустят на свободу.

25.2. Оповещение и слушание

Администрация принимает решения, которые могут затронуть имущественные интересы частных лиц и даже лишить их свободы, как это имеет место по делам о депортации. Между тем в 5-й поправке к Конституции США говорится, что «никто не должен лишаться жизни, свободы и имущества без надлежащей правовой процедуры». Под «надлежащей правовой процедурой» американцы понимают, во первых, оповещение лица, к которому предъявляются какие-либо претензии, об их существе и, во-вторых, предоставление ему возможности свободно высказываться по претензиям. Эти два важнейших элемента надлежащей правовой процедуры именуются

---

оповещение и слушание.

Во всех случаях, когда администрация осуществляет квазисудебную деятельность, она обязана предоставить лицам, интересы которых затрагиваются решением учреждения, право на оповещение и слушание. В тех отдельных случаях, когда закон об этом умалчивает, а суд найдет, что предпринятая учреждением акция по своему характеру является судебной, он выносит постановление о предоставлении такого права. Так, Закон об эмиграции 1917 г. содержал положение о том, что любой иностранец, который оказался в США незаконно, должен быть на основании ордера, выданного генеральным атторнеем (глава департамента юстиции), взят под стражу и депортирован. Закон не предусмотрел обязательного проведения слушания по такого рода делам. Тем не менее, эмиграционные власти перед арестом и высылкой иностранца обязаны провести слушание с его участием. Таким было решение Верховного суда по делу Japanese Immigrant (1903 г.).

До сих пор в качестве привилегии, а не права рассматривается разрешение на допуск в страну иностранцев в качестве иммигрантов.

Различие между правом и привилегией проводилось также в лицензионном деле и при назначении социальных пособий. Если лицензируемое занятие было социально нежелательно, могло нанести ущерб народному здоровью, безопасности, морали или спокойному проживанию значительного числа людей (например, содержание игорных или питейных заведений), то обладание лицензий на такой вид деятельности рассматривалось судами в качестве привилегии. Такие лицензии могли быть аннулированы в ускоренном порядке без проведения слушания. Исключение делалось лишь для лиц, уже вложивших в дело значительные средства.

В ряде случаев администрация имеет право предпринимать быстрые действия для предотвращения вреда, который может возникнуть из-за промедления (например, использование или уничтожение частного имущества при тушении пожаров; ликвидация очагов эпидемий и эпизоотий; уничтожение испорченных пищевых продуктов и т. д.). При этом слушание проводится после административных акций или вовсе не проводятся, а пострадавшие обращаются непосредственно в суд. Ускоренное производство применяется налоговыми учреждениями. Они имеют право налагать арест на имущество должника в целях обеспечения уплаты налога. Лицо, понесшее ущерб из-за действий администрации, может в последующем предъявить учреждению претензию, что дает ему право на слушание, а затем может заявить иск в суде с требованием о возмещении вреда.

---

25.3. Административная процедура

Гласность и доступность административного процесса. Американцы приложили большие усилия для того, чтобы сделать административный процесс открытым, доступным для всех заинтересованных лиц и для широкой общественности, чтобы оградить население от произвола бюрократии. С этой целью используется: широкое информирование граждан о действиях администрации; контроль граждан за заведенными на них делами; проведение открытых заседаний коллегиальных органов и открытых слушаний в учреждениях нормотворческих и квазисудебных дел.

Параграф 552 пятого раздела Свода законов подробно регламентирует вопросы информирования общественности о работе администрации. Он обязывает каждое учреждение публиковать в «Федерал Рэджистэр»:

1. 
   Описание организации центральных и местных органов; где, от кого и каким образом могут быть получены информация и решения; кому могут быть переданы документы и сделаны запросы.
   
2. 
   Заявления относительно общего порядка и способа функционирования учреждения, в том числе о всех официальных и неофициальных процедурах.
   
3. 
   Процедурные правила; описания бланков и мест, где эти бланки могут быть получены; инструкции об объеме и содержании всех письменных документов, отчетов и проверок.
   
4. 
   Нормативные акты, общеполитические заявления или толкования общего применения.
   

Учреждение обязано сообщать об этих актах не только в «Федерал Рэджистэр», но и в иные издания.

Параграф 552 предоставляет гражданам право на свободный доступ к документам учреждений. С принятием в 1967 г. Закона о свободе информации, свободный доступ стал правилом, а не исключением. Граждане имеют также право на получение от учреждения указателя всех актов, которые должны быть опубликованы или предоставлены в распоряжение граждан. На все эти материалы учреждение может ссылаться в суде, выступая против частного лица, только в тех случаях, когда они внесены в указатель и опубликованы или открыты для свободного к ним доступа; или когда соответствующему лицу было «своевременно и действительно» сообщено об их содержании.

Для ответа учреждения на запрос частного лица о выдаче ему документов установлен срок, равный 10 рабочим дням. Отказ о выдаче документа может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, которое обязано рассмотреть жалобу в течение 20 рабочих дней. Гражданин имеет право обратиться в окружной суд с жалобой на незаконные действия администрации, когда та не предоставляет «быстро» материалы, которые она обязана предоставить. Дело о неправомерных действиях учреждения рассматривается в суде по месту жительства или работы ходатая либо по месту нахождения запрашиваемых документов. В суде как первой, так и второй инстанции оно имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных дел по определению суда, и рассматривается «незамедлительно и быстро». Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении, тогда как обычно в американском судопроизводстве доказывание вины ответчика лежит на истце.

---

Вместе с тем в законе указывается, что правила об опубликовании и свободном доступе не применяются к актам и материалам, которые являются: секретными, в интересах обороны или внешней политики, что определяется исполнительным приказом президента; исключительно внутриучрежденческими штатными распоряжениями; личными медицинскими и другими подобными документами, оглашение которых – явно неоправданное вмешательство в частную жизнь, и ряд других документов.

Параграф 552а детально регулирует порядок обращения с документами, в которых содержатся сведения о гражданах США и иностранцах. В нем указывается, когда эти сведения могут быть оглашены и как учитываются случаи такого оглашения.

Параграф 552б делает открытыми заседания учреждений, возглавляемых коллегиями из двух и более членов, что касается прежде всего независимых ведомств. В отдельных случаях заседания могут быть объявлены закрытыми (например, на них будет звучать секретная информация оборонного или внешнеполитического характера). О заседаниях, как открытых, так и закрытых, общественность оповещается заранее. Нарушения законов и иных правовых норм, касающихся этих заседаний, могут быть обжалованы заинтересованными лицами в суд.

Слушание учреждением нормотворческих и квазисудебных дел (параграф 556) является открытым для всех заинтересованных лиц, кроме случаев, перечисленных в законе. Извещение о слушании должно быть «своевременным», т. е. сторонам должно быть предоставлено достаточно времени для подготовки к слушанию.

Председательствует на слушании глава учреждения, административный судья или другое должностное лицо администрации. Используя право на делегацию, глава учреждения передает ему свои полномочия на рассмотрение дел и вынесение по ним предварительных, а иногда и окончательных решений.

Административный судья наделен широкими правами по ведению слушания, во многом аналогичным тем, которыми обладает судья в гражданском процессе. Согласно закону, он имеет право:

• 
  приводить к присяге или даче заявлений, заменяющих присягу;
  
• 
  направлять повестки;
  
• 
  выносить решения о допустимости доказательств и принимать относящиеся к делу доказательства;
  
• 
  снимать показания под присягой или приобщать к делу показания, данные под присягой;
  
• 
  регулировать ход слушания;
  
• 
  устраивать совещания для урегулирования или упрощения вопросов по делу по взаимному согласию сторон;
  
• 
  решать процедурные или аналогичные вопросы;
  
• 
  выносить или рекомендовать решение по делу;
  
• 
  предпринимать иные действия, которые предусмотрены нормативными актами учреждения в соответствии с пятым разделом Свода законов.
  

---

В отличие от судьи в гражданском процессе административный судья играет в квазисудебном процессе более активную роль. Так, согласно правилам Национального совета по трудовым отношениям, он уполномочен вызывать и допрашивать свидетелей, устраивать им перекрестный допрос и заносить в протокол письменные доказательства. Он не должен закрывать протокол до тех пор, пока не будет полностью уверен в том, что все имеющиеся, относящиеся к делу и допустимые законом доказательства представлены сторонами или, если это необходимо, им самим.

Слушание открывает административный судья. В протоколе проверяется и отмечается присутствие участников. Судья кратко излагает содержание дела и предлагает сторонам согласиться или сделать свои замечания. Адвокатам обеих сторон (в их отсутствие – самим сторонам) предоставляется возможность сделать заявления по существу дела. Затем судья приводит к присяге свидетелей, приобщает к протоколу вещественные доказательства (письменные документы), выносит решения о допустимости доказательств и по процедурным вопросам. Все происходящее на слушании, а также решение судьи отражается в протоколе:

• 
  выступления сторон, их предложения, процедурные постановления, полученные или рассмотренные доказательства, официально известные факты, оценка сторонами доказательств, проекты решений и возражения против них;
  
• 
  любое решение, мнение или доклад лица, председательствующего на слушании;
  
• 
  все служебные меморгандумы и данные, переданные судье служащим учреждения в связи с рассмотрением дела.
  

Протокол, содержащий решение судьи, направляется главе учреждения, который выносит окончательное решение.

В целях ускорения рассмотрения вопросов, обсуждающихся на слушании, широко практикуется проведение досудебных совещаний. Руководством для них служат нормы ГПК, согласно которым на них обсуждаются:

• 
  упрощение вопросов;
  
• 
  необходимость и желательность внесения изменений в заявления сторон;
  
• 
  возможность признания фактов и документов;
  
• 
  ограничение числа экспертов и т. д.
  

Иногда стороны договариваются не проводить слушание, а ограничиться по делу письменным производством.

Стороны могут обратиться к учреждению с просьбой высказать мнение по предмету спора, чтобы, зная мнение заранее, можно было отказаться от формального процесса. В этом случае, согласно закону, учреждение может, руководствуясь своим «здравым усмотрением», издать декларативный приказ, чтобы «прекратить спор или устранить неясность». Оговорка о «здравом усмотрении» позволяет учреждению воздержаться от издания приказа во всех тех случаях, когда оно не хочет быть связано в будущем им же сформулированным правилом поведения. Поэтому число издаваемых учреждениями декларативных приказов обычно невелико.

---