Файл: 761.doc

Для наших условий характерна, например, ситуация с сотнями тысяч москвичей, которые передали свои ваучеры АО «Технический прогресс» и оказались бессовестно обманутыми. Госкомимущество обратилось в прокуратуру с просьбой направить в суд иски в защиту прав граждан, законные интересы которых нарушены.

В. Административное судопроизводство.

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в ст. 202 определяет случаи, когда административные правонарушения подлежат рассмотрению районными (городскими) народными судами (народными судьями).

Прокурор вправе участвовать в рассмотрении таких дел, выступать с заключением, приносить протест на постановление по делу. В связи с декриминализацией отдельных составов преступлений в перспективе возможно расширение административного судопроизводства, которое, как вид правосудия, обрело конституционный статус (ст. 118 Конституции РФ).

По количеству правонарушений, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, оно занимает промежуточное положение между правосудием по уголовным и гражданским делам.

Так, в 1990 г. в Москве народными судами было рассмотрено около 20 тыс. уголовных, около 96 тыс. гражданских и 60 459 — административных дел.

Практика последних лет обнаруживает неожиданную тенденцию сокращения административных дел, рассматриваемых судьями, — за три года, с 1990 по 1992 — почти вдвое ¹⁰. И это происходит на фоне роста преступности и иных правонарушений. Масштабы административных правонарушений таковы, что они определяют в значительной мере правовой климат в обществе и являются тем криминологическим фоном, который воздействует на рост более серьезной уголовной преступности. Разумеется, под контролем прокуратуры должны быть сигналы о нарушениях закона при производстве об административных правонарушениях, которое осуществляется судьями, органами внутренних дел и другими органами, к компетенции которых оно отнесено.

Г. Конституционное судопроизводство и прокуратура.

Закон о Конституционном Суде РСФСР, утвержденный пятым Съездом народных депутатов 12 июля 1991 г., устанавливал относительно широкие возможности для взаимодействия КС и Генерального прокурора.

Так, ст. 59 предусматривала возможность обращения Генерального прокурора в КС с ходатайством о проверке Конституционности международного договора или нормативного акта; Генеральный прокурор был отнесен к числу участников заседаний КС, которые вправе излагать свою позицию по всем рассматриваемым вопросам (ст. 36); ему принадлежало право на выступление в случае возобновления разбирательства дела (ст. 42, п. 12). Как участник заседаний КС Генеральный прокурор вправе был ходатайствовать об истолковании принятых решений (ст. 52).

Соответственно и Закон РФ о прокуратуре Российской Федерации, принятый Верховным Советом РФ 17 января 1992 г. в ст. 8, ч. 3 установил: «Генеральный прокурор РФ, прокурор республики в составе РФ вправе в пределах своей компетенции обращаться в соответствующий Конституционный Суд с ходатайством о проверке конституционности международного договора и нормативного акта и излагать свою позицию по рассматриваемому вопросу на его заседании».

Все эти нормы соответствовали статусу прокуратуры и были направлены на повышение эффективности деятельности КС, хотя прямо из действовавшей тогда Конституции не вытекали. Генеральный прокурор, как и председатели Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда, является обладателем информации о правоприменении, а следовательно — о недостатках законодательных и иных нормативных актов, и использование этой информации в конституционном судопроизводстве целесообразно, а иногда и необходимо для принятия обоснованных решений.

Новая Конституция пошла по пути установления перечня должностных лиц и органов, по запросам которых возбуждается конституционное судопроизводство. Прокуратура в этот список не попала, и это сказалось на формулировках нового закона о Конституционном Суде РФ, принятого 12 июля 1994 г. Так, оказалось спорным право прокурора на обращение в Конституционный Суд не только в случаях, в которых Конституция дает перечень должностных лиц и органов, обладающих таким правом (ст. 125, ч. 2 Конституции), но и в случаях, когда такого перечня в Конституции нет, а упоминаются жалобы граждан и запросы судов с просьбой о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле — ст. 125, ч. 4 Конституции. Попытка (осознанная или нет) урезать полномочия прокурора. наделить его правами, меньшими, чем права отдельного гражданина, едва ли соответствует духу Конституции и общей задаче правового государства всячески расширять способы защиты прав личности и гражданского общества.

Федеральный Закон о прокуратуре Российской Федерации в редакции 1995 года включил в ст. 35, предусматривающую участие прокуратуры в рассмотрении дел судами, пункт следующего содержания:

«Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан Законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле».

Это позволяет надеяться, что общие формулировки Закона о Конституционном Суде от 1994 г. о «заявителях», «сторонах» (ст. ст. 52, 53 Закона) скрывают и такого автора обращений в КС, как Генеральный прокурор России.

О соотношении прокурорского надзора и судебного контроля в уголовном процессе

Для уголовного процесса как правовой системы, разделенной на стадии, контроль последующей стадии за результатами предшествующей является естественным и традиционным.

Вопрос этот приобрел новое содержание и остроту в связи с введением судебного контроля за применением ареста в качестве меры пресечения (Закон от 23 мая 1992 года). Изучение судебной практики с целью выяснить, как часто и насколько серьезные нарушения закона допускались прокурорами при санкционировании ареста в ходе предварительного расследования, насколько эффективен контроль суда, позволило установить, что в суды обжалуется в среднем менее 5% санкций прокурора на арест и случаев продления срока содержания под стражей.

Удовлетворяется из числа жалоб до 19%, или около одного процента от всех санкций прокурора, связанных с арестом.

Pезультаты судебного контроля за законностью и обоснованностью заключения под стражу, как видим, не ставят под сомнение целесообразность и необходимость контроля прокурором законности ареста на время до принятия судебного решения.

Идея передачи некоторых надзорных полномочий прокурора суду нашла дальнейшее развитие в ст. ст. 22, 23, 25 Конституции РФ, предусмотревших судебное решение как единственное основание применения наиболее важных мер процессуального принуждения (арест, ограничение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, обыск. В отношении обыска допускаются варианты в федеральном законодательстве).

Эти конституционные решения требуют, естественно, внесения серьезных изменений в уголовно-процессуальный закон и в Закон о прокуратуре. Наши дискуссии в этой связи ведутся вокруг вопроса — как сделать, чтобы с одной стороны максимально обеспечить права личности, а с другой — не ослабить борьбу с преступностью, не препятствовать органам дознания, предварительного следствия и прокуратуре оперативно пресекать преступную деятельность и изобличать преступника. Данный вопрос тесно связан с понятием прокурорской функции уголовного преследования, в которой в качестве обязательного элемента присутствует надзор прокурора за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия.

Ослабив этот элемент прокурорского надзора или исключив его вовсе, заменив судебным надзором, не подорвем ли функцию уголовного преследования? И в какой мере ослабление прокурорского надзора может быть компенсировано судебным?

Все это нелегкие вопросы, которые нельзя решать волевым путем, опираясь только на ведомственные интересы.

Понятие «судебный надзор» в теории и практике процесса традиционно применялось к обозначению порядка пересмотра решений и приговоров, вступивших в законную силу, или как надзор вышестоящих судов за судебной деятельностью (ст. 24 УПК, ст. 11 ГПК РСФСР).

Перед судом никогда не стояла в качестве самостоятельной задача надзора за законностью деятельности органов расследования или каких-либо иных органов. И все же она в известной мере им выполнялась при отправлении правосудия по конкретным делам, в частности путем корректировки решений органов расследования и прокуратуры с точки зрения их законности и справедливости. Суд мог изменить меру пресечения, избранную в ходе расследования, внести изменения в обвинение, прекратить дело, оправдать обвиняемого, констатировав при этом не только нарушение закона, но и указав должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях.

Реформа процессуального законодательства 1958–1960 гг. усилила это направление деятельности суда обязав его реагировать частным определением на установленные по делу факты нарушения законов государственными органами, общественными организациями или должностными лицами, обращая особое внимание на нарушения закона при производстве дознания, предварительного следствия или при рассмотрении дела ниже стоящим судом (ст. ст. 21², 321, 355, 378 и др. УПК РСФСР).

Здесь просматривается надзорная функция суда, оснащенная специальным средством реагирования. Конституция 1993 г. делает в этом отношении еще один важный шаг. Это логично, ибо отвечает идее повышения роли судебной власти, расширению судебной защиты прав и свобод граждан (ст. 46 Конституции).

И все же, конкретизируя конституционные положения в отраслевом законодательстве (УПК, Закон о прокуратуре) следует исходить из того, что надзорная функция суда является для него субсидиарной, выполняемой лишь при осуществлении главной функции — правосудия. Следовательно, она имеет ограниченное значение, и возможности ее реализации ограничены жесткими рамками процессуальных полномочий суда. Может быть поэтому для нас привычнее говорить не о надзоре суда, а о судебном контроле, хотя суть проблемы это не меняет.

Есть ряд соображений против замены прокурорского надзора судебным при применении в ходе расследования мер процессуального принуждения: снижается оперативность принятия решений; возрастает опасность утраты доказательств и разглашения материалов следствия; снижается и уровень гарантий прав личности, ибо решение прокурора под контролем суда надежнее нежели решение одного судьи без права на обжалование и опротестование. Ухудшаются и правовые условия обеспечения функции уголовного преследования, принадлежащей прокурору.

Но есть и доводы за расширение судебного контроля.

Во-первых, этого требуют приведенные выше конституционные нормы, которые, едва ли будут изменены, ибо они соответствуют Декларации прав и свобод человека и гражданина (ст. 8, 9, 11). Во-вторых, контроль суда как органа, не отвечающего за результаты расследования и состояние борьбы с преступностью, может оцениваться как более объективный нежели прокурорский надзор.

Задача процессуальной науки состоит, надо думать, в поиске компромиссного решения, которое бы соединило преимущества и возможности прокурорского надзора с возможностями суда.

Мы полагаем, что в суд по вопросам применения мер процессуального принуждения должно направляться мотивированное представление следователя, завизированное надзирающим прокурором. (В случае отклонения судьей представления следователя, прокурору должно быть предоставлено право внесения представления от своего имени и право опротестования решения судьи.

Для производства обыска, поскольку это не противоречит Конституции, достаточно санкции прокурора (ст. 25 Конституции, ст. 11 Декларации прав и свобод человека и гражданина). При аресте лица, обвиняемого в совершении тяжкого преступления, в случаях, не терпящих отлагательства, было бы достаточно санкции прокурора, с обязательным направлением материала в суд в пределах, скажем, 10-дневного срока.

Речь, следовательно, должна идти не об устранении прокурорского надзора за применением мер процессуального принуждения и замене его судебным надзором, а о сочетании этих функций прокурора и суда в интересах обеспечения как уголовного преследования, так и защиты прав граждан.

В судебных стадиях функцию надзора прокурор в полной мере реализует при кассационном и надзорном опротестовании судебных решений. Мы не можем поддержать предложений некоторых разработчиков вариантов проекта УПК об ограничении права принесения протеста прокурором с учетом его позиции в суде первой инстанции. Это ограничение не касается другой стороны (защиты) и неприемлемо уже в силу принципа состязательности, предполагающего равенство прав сторон. Вместе с тем, высокий статус судебной власти должен примирить нас с мыслью о лишении прокурора права на приостановление опротестовываемых им решений и приговоров, за исключением случаев, когда речь идет о применении исключительной меры наказания.

Взаимоотношения прокуратуры и суда при осуществлении координации деятельности по борьбе с преступностью

Задача борьбы с преступностью, защиты прав граждан и интересов государства возложена не только на прокуратуру — это задача всей правоохранительной системы и ее выполнение требует осуществления неких вневедомственных сквозных организационных мер, устраняющих разобщенность, обеспечивающих взаимодействие, координацию усилий.

Таким координирующим центром обычно являлась прокуратура, как орган уголовного преследования и высшего надзора за законностью.

Эта ее функция была отражена в Законе о прокуратуре СССР 1979 г., в Указах Президента РФ, в новых законах о прокуратуре ряда бывших республик Союза ССР (Литва, Узбекистан, Украина).

В Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. функция координации не упомянута. Тому были причины. В систему правоохранительных органов традиционно принято было включать прокуратуру, МВД, МБ и суды. В связи с судебно-правовой реформой было поставлено под сомнение (и не без оснований) право какого бы то ни было органа государства, стоящего вне судебной системы, давать указания и рекомендации, обязательные для судов. Будь это и рекомендации координирующего органа. Все мы помним негативную реакцию юридической общественности по поводу включения суда в Комитет по координации деятельности правоохранительных органов, созданный в свое время союзным парламентом и Президентом СССР.

Идея отнесения суда к числу правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с преступностью, не вызывала сомнений в условиях Советского государства, которое через партийные органы направляло судебную практику, формировало уголовную политику.

Независимая судебная власть не терпит такой опеки. Да и об участии суда в борьбе с преступностью можно говорить скорее условно, как о влиянии совокупной судебной практики на правосознание и преступность, отдельные же акты судебной деятельности, связанные с осуществлением правосудия по конкретным делам, не преследуют цели борьбы с преступностью: наказание соизмеряется с виной конкретного лица, а не с уголовной статистикой.